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EL JUICIO POLÍTICO EN LA AUTODENOMINADA 4ª TRANSFORMACIÓN DE MÉXICO. ALGUNOS APUNTES

The political judment in the self called «4ª Transformacion» of Mexico. Some notes

Marisol Luna Leal

Profesora

Universidad Veracruzana (México)

mariluna@uv.mx

http://dx.doi.org/10.18543/ed-68(1)-2020pp377-396

Recibido: 01.11.2019

Aceptado: 12.06.2020

Resumen

Bajo la premisa de que previo a la implementación de la autodenominada Cuarta Transformación (4T) en el estado mexicano, el procedimiento de juicio político se encontraba obsoleto, superado para las circunstancias y realidad mexicana; que era necesaria una redefinición de tal instrumento a efecto de que verdaderamente fuera un control o medio de defensa de los intereses constitucionales.

La forma en que se conducen los gobernantes de la 4T, así como el escenario jurídico-político generado tanto en los ámbitos federal y locales, se estima que dicho mecanismo, aún con las insuficiencias que presenta será utilizado con visos autoritarios, en contra de los fines para los cuales fue instituido, y con ello, contrario a la propia Constitución.

Por lo anterior, esta colaboración sostiene la necesidad de repensar la utilidad, como el diseño normativo vigente de la figura en estudio, asimismo, redefinir aspectos específicos que la autora detalla.

Palabras clave

Poder, Control constitucional, responsabilidad, juicio político.

Abstract

Under the premise that previous of the implementation of the self called «Cuarta Transformacion» (4T) in the mexican state, the procedure of the political judgment was obsolete, surpassing for the circumstances and mexican reality; that was necessary a redefinition of such instrument to made a truly control or defence of the constitutional interest.

The way in which the 4T gubernants acts, as well as the legal-political scenery generated in both the federal and local environments, is esteem that these mechanism, even though with the inadequacy it has, will be used with authoritarian overtones, in against of the ends for the which was instituted, and with it, contrary to the our own Constitution.

In agreement with the above, this collaboration holds the need of think twice the useful, as the actual framework regulatory of the figure in study, likewise, redefine specific aspects that the author details.

Key words

Power, Constitutional control, responsibility, legal political.

Sumario: I. Control constitucional. Presupuestos previos. II. Del juicio político. III. El juicio político en perspectiva con la 4-T. Fuentes.

I. CONTROL CONSTITUCIONAL. PRESUPUESTOS PREVIOS

La limitación o control del ejercicio del poder político, entendido como la posibilidad de ejercer la coacción, de usar la fuerza legal, lo cual equivale a la aplicación de la ley misma,[1] desde tiempos remotos representa un reto para cualquier sociedad, toda vez que quienes detentan el poder a menudo caen en la tentación no solo abusar de él, también, de violentar los derechos de los gobernados, no obstante, tras la aceptación y consolidación de teorías de destacados pensadores,[2] ingentes revoluciones,[3] y la construcción-vigencia de ordenamientos jurídicos hoy paradigmáticos,[4] el control del ejercicio del poder público en el estado moderno se caracteriza por la existencia de tres supuestos básicos:

a) Un orden jurídico estructurado y supeditado por una norma fundamental: la Constitución, la cual establece los mecanismos de creación, vigencia y reformas del resto del orden jurídico;

b) Una división del poder, basada, principalmente,[5] en la teoría tradicional de Montesquieu, la cual tiene como propósito lograr equilibrios en el ejercicio del poder otorgado a los segmentos que desempeñan funciones de Estado; la cual no logra su cometido a menos que se contemple como una distribución funcional, controlable por medios jurídicos que impidan la invasión de esferas competenciales; o, la realización de actos de autoridad en ausencia de, o excediéndose en el ejercicio de sus facultades;[6] y,

c) El reconocimiento y tutela efectiva por parte del Estado, a los derechos humanos de los individuos, consagrados en el orden jurídico interno para su cabal cumplimiento.

Dichos supuestos a los que en conjunto también suelen considerárseles como estado de derecho, o estado moderno, el cual es caracterizado en sus elementos mínimos, como se ha referido, por la existencia de una Constitución que contiene derechos fundamentales y establece la división del poder,[7] y cuya formación no puede ser analizada desde una perspectiva unidimensional, sino que se trata más bien de la concurrencia de diversos y múltiples procesos históricos.[8]

Ahora bien, la mera existencia de tales supuestos o del denominado estado de derecho, no garantiza el respeto absoluto a la esfera de los derechos de los gobernados; al igual que en la división del poder, tampoco el funcionamiento armónico de los órganos del poder. Se requieren de instrumentos, mecanismos o un sistema que permita la protección e inviolabilidad de las disposiciones constitucionales contra los excesos de los órganos de poder que, naturalmente suelen desbordarse, en términos de Sáchica, la constitución es un sistema defensivo que requiere defensa.[9]

Tales instrumentos o sistema, como bien sabemos es denominado defensa o control constitucional al cual Fix-Zamudio explica como, aquellas instituciones jurídicas, sustantivas y procesales, que se han establecido en las propias cartas fundamentales, tanto para conservar la normativa constitucional, como para prevenir su violación y reprimir su desconocimiento.[10] En otros términos, es un sistema configurado en la Constitución para su propia defensa, frente a la posibilidad de ser infringida u omitida por los órganos de poder, con el propósito principal de proteger y mantener el orden constitucional, de tal suerte que, prevalezca el principio de supremacía constitucional.

Dicha defensa constitucional no es exclusiva para los hechos o actos que implican transgresión a la norma constitucional, también, para la regulación de los instrumentos predominantemente de carácter procesal que permiten lograr la operatividad de las normas fundamentales cuando existe una violación de cualquier tipo respecto de dichas normas; regularmente el término defensa de la constitución se encuentra referido exclusivamente a este último aspecto, esto es, a la llamada anormalidad constitucional.[11]

En tenor de lo expuesto, la defensa constitucional como lo sostiene Fix-Zamudio no es posible estudiarla indiscriminadamente ya que en ella podemos encontrar dos categorías:

a) Los medios protectores de la carta fundamental; y

b) Las garantías constitucionales, en su sentido técnico jurídico.

La primera de las referidas se encuentra integrada por todos los medios, instrumentos e instituciones que el poder constituyente ha configurado como necesarios para mantener los poderes políticos dentro de las esferas que se han trazado en la Ley Suprema, y que por lo tanto, a través de los mismos, se dirige a lograr la marcha armónica y equilibrada de los mismos factores entre sí, en otras palabras, a la coordinación armónica de los diversos organismos en que se divide el Supremo Poder Político para su ejercicio, y de esta manera lograr que se respeten los límites que a dicho ejercicio de la autoridad ha establecido la carta fundamental; en consecuencia, se respeten los derechos esenciales de la persona humana consagrados en la Constitución.[12]

En la segunda categoría se encuentran las garantías constitucionales es decir, los sistemas de carácter procesal que funcionan subsidiariamente respecto de los que forman parte del diverso aspecto de la» protección», ya que se han establecido precisamente en el supuesto de que los citados instrumentos protectores sean insuficientes para evitar las extralimitaciones de los órganos del poder,[13] para que, cuando los sistemas de protección hayan sido rebasados por los titulares de los organismos de autoridad, resulte indispensable el establecimiento de otras instituciones que contengan dichas extralimitaciones, las repriman, y si es posible, reintegren el orden jurídico constitucional violado.[14]

En México, la defensa de la constitución en sus dos categorías se encuentra integrada por la vía jurisdiccional, el juicio de amparo, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, las acciones colectivas, así como los juicios de revisión constitucional electoral y para la protección de los derechos políticos-electorales del ciudadano, mismos que corresponden al derecho interno. En el ámbito internacional encontramos instancias y mecanismos que, previo agotamiento de la secuela procesal correspondiente en sede nacional, se pueden incoar.

Por la vía no jurisdiccional, la protección de derechos humanos, se divide en dos vías: la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y por sus paralelas en los estados la República, así como, en la Ciudad de México. No obstante, también existen otras instituciones mexicanas encargadas de proteger dichos derechos de manera especializada, como la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), la Procuraduría Agraria (PA), la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED) o la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF).

Aunado a dichos mecanismos no jurisdiccionales, se encuentran los mecanismos que reclaman responsabilidad de los servidores públicos en las vertientes administrativa, y la de nuestro interés, política.

Como se observa, son diversos y variados los instrumentos establecidos en el texto constitucional para la defensa del mismo, como para la protección de las garantías constitucionales en el sentido señalado, no obstante, no todos logran el propósito para el que fueron diseñados.

Ahora bien, previo a la implementación de la denominada Cuarta Transformación[15] (4T) estimábamos que el procedimiento de juicio político se encontraba obsoleto, y superado para las circunstancias y realidad mexicana; que era necesaria una redefinición de tal instrumento a efecto de que verdaderamente fuera un control o medio de defensa de los intereses constitucionales, con la subsecuente demostración a la sociedad de que en tratándose de requerir responsabilidad a los servidores públicos solo se atienden criterios jurídicos, y que no existen estados de excepción o tolerancia.[16] No obstante, la forma en que se conducen los gobernantes de la 4T, así como el escenario jurídico-político generado tanto en los ámbitos federal y locales, estimamos que dicho mecanismo, el juicio político, aún con las insuficiencias que presenta será utilizado con visos autoritarios, en contra de los fines para los cuales fue instituido, y con ello, contrario a la propia Constitución.

II. Del Juicio político

Se entiende como una garantía del sistema constitucional que supone un procedimiento tramitable ante el Congreso de la Unión, previsto para sancionar a determinados servidores públicos de la federación o de los estados cuando se pruebe que, en el ejercicio de sus responsabilidades, incurrieron en actos u omisiones en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y del buen despacho de los asuntos estatales.[17]

Cárdenas, citado por Esparza, sostiene que entre algunos Constituyentes de 1856 permeó la idea de que dicho instrumento debía ser a juicio de opinión, emitido por la conciencia pública y de la confianza, toda vez que existen funcionarios que sin haber actualizado hechos delictivos, pierden la confianza pública constituyéndose en un obstáculo para un buen funcionamiento administrativo; así, el juicio político facilitaría el medio para destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública.[18] En términos similares lo sostiene De Andrea, al afirmar que, la responsabilidad política se hace efectiva a través del juicio político, respecto a cierta categoría de funcionarios. El Tribunal que declara esa responsabilidad es un Tribunal Político, y lo hace a través de un procedimiento especial y aplica las sanciones fijadas en la Constitución: destitución o inhabilitación perpetua para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.[19]

Bajo las delimitaciones realizadas podemos afirmar que, el juicio político es un procedimiento, pero también un medio que implica y parte de la opinión popular, de la conciencia pública que se agota no en el ámbito jurisdiccional, sino, precisamente ante el órgano eminentemente político.

a) Antecedentes extranjeros. Estos los encontramos en primer término en Inglaterra; algunos lo ubican desde 1376[20] durante el reinado de Eduardo III cuando se enjuició a un Consejero Privado del Rey por malversación de fondos y fraude financiero. Otros, en 1641 cuando el Parlamento de Inglaterra promovió juicio contra Thomas W. Stanford, entonces Ministro de la Corona. En cualquiera de las fechas en que se haya iniciado, el procedimiento retoma fuerza e interés por los juristas de la época hasta ser incorporado como un juicio especial dentro de las normas y costumbres inglesas; más tarde, fue retomado por la Constitución Americana de 1787, al igual que en Francia.

Dicho procedimiento dio lugar a la composición del sistema que fue expuesto, entre otros, por Hamilton en El Federalista número 65, en el cual señala que la finalidad de ese juicio era la separación del servidor público y no la sanción penal de un acto indebido; y que su jurisdicción comprende delitos cometidos por la conducta indebida de los hombres públicos.

b) Antecedentes nacionales. Estos los encontramos sucintamente detallados en el comentario que Pilar Hernández realiza al artículo 74 constitucional en la obra Los Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones,[21] a saber,

1. Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812

Artículo 131. Las Facultades de las Cortes son:

XXV. Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del despacho y demás empleados públicos.

2. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814

Artículo 120. Hacer efectiva la responsabilidad de los individuos del mismo Congreso y de los funcionarios de las demás supremas corporaciones bajo la forma que explica este decreto.

3. Reglamento provisional político del Gobierno Mexicano, suscrito en la Ciudad de México el 18 de diciembre de 1822.

Artículo 3. El cuerpo legislativo o Congreso Nacional debe nombrar cada cuatro años a los individuos del cuerpo ejecutivo: declarar si ha lugar a la formación de causa contra ellos, los Secretarios de Estado y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia.

4. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada por el Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824

Artículo 38. Cualquiera de las dos Cámaras podrá conocer en calidad de Gran Jurado sobre las acusaciones:

II. Del mismo Presidente por actos dirigidos manifiestamente a impedir que se hagan las elecciones de Presidente, Senadores y Diputados, o que éstos se presenten a servir sus destinos en las épocas señaladas en esta Constitución, o a impedir a las Cámaras en uso de cualquiera de las facultades que les atribuye la misma.

Artículo 39. La Cámara de Representantes hará exclusivamente de Gran Jurado, cuando el Presidente o sus ministros sean acusados por actos en que hayan intervenido el Senado o el Consejo del Gobierno en razón de sus atribuciones. Esta misma Cámara servirá del mismo modo de gran jurado en los casos de acusación contra el Vicepresidente, por cualesquiera delitos cometidos durante el tiempo de su destino.

Artículo 40. La Cámara ante la que se hubiera hecho la acusación de los individuos de que hablan los dos artículos anteriores, se erigirá en gran jurado, y si declarare por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes haber lugar a la formación de causa quedará el acusado suspenso de su encargo, y puesto a disposición del Tribunal competente.

5. Leyes Constitucionales de la República Mexicana, suscritas en la Ciudad de México el 29 de diciembre de 1836.

Artículo 48. En los delitos oficiales del Presidente de la República, en el mismo tiempo que fija el artículo anterior, de los Secretarios del despacho, Magistrados de la Alta Corte de Justicia y de la Marcial, Consejeros, Gobernadores de los Departamentos y Juntas Departamentales por infracción del artículo 3º, parte quinta de la segunda ley constitucional del 3 de la cuarta y del 15 de la sexta en sus tres primeras partes, la Cámara de Diputados, ante quien debe hacerse la acusación declarará si ha lugar o no a ésta; en caso de ser la declaración afirmativa, nombrará dos de sus miembros para sostener la acusación en el Senado. Este instruido el proceso, y oídos los acusadores y defensores, fallará, sin que pueda imponer otra pena, que la de destitución del cargo o empleo que tiene e acusado, o de inhabilitación perpetua o temporal para obtener otro alguno; pero si del proceso resulta ser, a juicio del mismo Senado, acreedor a mayores penas, pasará el proceso al Tribunal respectivo para que obtén según las leyes.

6. Voto Particular del Mariano Otero al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, fechado en la Ciudad de México el 5 de abril del mismo año.

Artículo 8. Corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, por simple mayoría de votos, si ha o no lugar a formación de causa contra los altos funcionarios a quienes la Constitución o las leyes conceden ese fuero.

7. Constitución Política de la República Mexicana, sancionada por el Congreso Nacional Constituyente el 5 de febrero de 1857.

Artículo 104. Si el delito fuere común, el Congreso erigido en Gran Jurado declarará, a mayoría absoluta de votos, si ha lugar o no a proceder contra el acusado. En caso negativo no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior. En el afirmativo, el acusado queda por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto a la acción de los tribunales comunes.

Artículo 105. De los delitos oficiales conocerán: el Congreso como Jurado de acusación, y la Suprema Corte de Justicia como Jurado de sentencia.

El jurado de acusación tendrá por objeto declarar a mayoría absoluta de votos, si el acusado es o no culpable. Si la declaración fuere condenatoria, quedará inmediatamente separado de dicho cargo, y será puesto a disposición de la Suprema Corte de Justicia, Ésta, en Tribunal Pleno, y erigida en jurado de sentencia, audiencia del reo, del fiscal y del acusador, si lo hubiere, procederá a aplicar a mayoría absoluta de votos, la pena que la ley designe.

Las sanciones quedaron plasmadas en el septuagésimo párrafo del dictamen del instrumento de referencia en los siguientes términos:

Sois un inepto; no merecéis la confianza del pueblo; no debéis ocupar un puesto público; es mejor que volváis a la vida privada. He aquí un resumen dice una sentencia del juicio político, sin impedir por eso, que los delitos del orden común sean juzgados y castigados por la jurisdicción ordinaria. El voto del pueblo no es infalible; sus esperanzas pueden frustrarse, venirle males imprevistos de quien les prometió crecidos bienes, y es lógico y muy justo que por medio legal, sin conmociones ni turbulencias, pueda retirar el poder a su delegado. Así los encargados de las funciones públicas son más fieles y más celosos en el cumplimiento de sus deberes.[22]

8. Mensaje y Proyecto de Constitución de Venustiano Carranza, fechados en la Ciudad de Querétaro el 1º de diciembre de 1916.

Sexagésimo quinto párrafo. El Poder Legislativo, que por naturaleza propia de sus funciones, tiende a siempre a intervenir en las de los otros, estaba dotado en la Constitución de 1857 de facultades que le permitían estorbar o hacer embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo, o bien en las épocas de agitación, en que regularmente predominan las malas pasiones y los intereses bastardos.

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I. … IV. …

V. Tomar conocimiento de las acusaciones que se hagan a los funcionarios públicos de que habla esta Constitución, por delitos oficiales y, en su caso, formular acusación ante la Cámara de Senadores, y erigirse en Gran Jurado para declarar si ha o no lugar a proceder contra algunos de los funcionarios públicos que gozan de fuero constitucional, cuando sean acusados por delitos del orden común;

VI. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.

Finalmente, en el texto de la Constitución de 1917 no existieron disposiciones en materia de juicio político, el artículo 110 establecía que, los altos funcionarios de la Federación, no gozarían de fuero constitucional cuando se tratara de delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurrieran en el desempeño de algún empleo, cargo o comisión pública; lo mismo sucedería con los delitos comunes que cometieran durante el desempeño de su empleo, cargo o comisión; y para que la causa pudiera iniciarse cuando el alto funcionario volviera a ejercer sus funciones propias, debería procederse con arreglo a lo dispuesto por el articulo 109, dicho artículo proveía respecto al jucio de procedencia.

Fue hasta noviembre de 1982 cuando por iniciativa del Titular del Poder Ejecutivo[23] se «reordenó» el Título IV de la Constitución, mediante la cual se determinaron los sujetos, o servidores públicos a los cuales era factible exigirles responsabilidad (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades, específicamente la responsabilidad por las vías penal, y política (artículo 109); la procedencia de la responsabilidad política, vía el juicio de nuestro interés, los sujetos obligados, así como las sanciones aplicables (artículo 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales, así como las bases para que no se confundiera su aplicación con represalias políticas (artículos 111 y 112); la naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (artículo 113); así como, los plazos de prescripción para exigir dichas responsabilidades (artículo 114).

Dicha iniciativa reconocía como finalidad establecer en el sistema jurídico, las bases para que la arbitrariedad, incongruencia, confusión, inmunidad, inequidad e ineficacia no prevalezcan, no corrompan los valores superiores que debe tutelar el servicio público.[24] Y algo que sigue con tal vigencia y arraigo, no es compatible servir en puestos públicos y simultáneamente tener negocios cuya actividad se funda en relaciones económicas con el gobierno. Esta dualidad es inmoral: o se gobierna o se hacen negocios.[25]

c) Naturaleza jurídica. En términos del artículo 110 de la Constitución General, el juicio político se encuentra directamente vinculado con los intereses públicos fundamentales de la Nación y su buen despacho.

Es la fracción I del artículo 109 de la Constitución General de la República la que establece que, procederá juicio político cuando los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, lo cual se traduce, en términos de lo establecido en el artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores:

 En el ataque a las instituciones democráticas; el ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; violaciones a los derechos humanos;

 Ataque a la libertad de sufragio;

 Usurpación de atribuciones;

 Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;

 Omisiones de carácter grave; y,

 Violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o de la Ciudad de México y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales.

 Los servidores públicos que pueden ser sujetos de dicho juicio en los ámbitos federal y local son:

Federal

 Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión;

 Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

 Los Consejeros de la Judicatura Federal;

 Los Secretarios de Despacho;

 El Fiscal General de la República;

 Los Magistrados de Circuito y jueces de Distrito;

 El Consejero Presidente; los Consejeros Electorales; y, el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral;

 Los magistrados del Tribunal Electoral;

 Los integrantes de los órganos constitucionales autónomos; y,

 Los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

Locales

 Los Ejecutivos de las entidades federativas;

 Titulares de las Secretarías;

 Los Diputados locales;

 Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales;

 Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales;

 El Auditor Superior,

 Los Miembros de los Organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía;

 Presidentes Municipales; Síndicos, y en algunos casos Regidores y Agentes Municipales.

 Las sanciones consisten en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

 En atención a las características de los sujetos a los cuales se les puede iniciar juicio político, como se observa, se trata de servidores públicos que les han sido conferidas facultades de gobierno y de administración, las cuales resultan trascendentes frente a los intereses públicos fundamentales, decisivas para el destino de la nación y que, por lo tanto, impactan en la vida de los ciudadanos e incluso de futuras generaciones;[26] en dicha tesitura, no todos los servidores públicos enlistados podrían incurrir en este tipo de responsabilidad, toda vez que no todos tienen la posibilidad de tomar decisiones trascendentes que afecten los intereses públicos fundamentales. Ahora bien, la finalidad de tal incoación, es, destituir o inhabilitar de su cargo a quienes hacen mal uso del poder público conferido mediante un acto administrativo, revestido de solemnidad de juicio, tal como se presenta con la decisión que emite el Senado al erigirse en Jurado de Sentencia toda vez que, en cuanto a su forma, es un acto meramente judicial por la obligación de observar las formalidades y solemnidades del procedimiento, el que sigue siendo judicial en cuanto a los motivos en que se funda, pero administrativo en cuanto a su objeto.[27]

d) Procedimiento. En tenor de lo establecido en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a partir de denuncia de cualquier ciudadano bajo su más estricta responsabilidad, el procedimiento corre a cargo del Poder Legislativo en dos etapas; la primera ante la Cámara de Diputados quien funge como órgano instructor y de acusación; y, la segunda ante la Cámara de Senadores, quien funge como Jurado de Sentencia.

Ante la Cámara de Diputados. Interpuesta y ratificada la denuncia en cuestión ante la Secretaría General de la Cámara referida, la Subcomisión de Examen Previo integrada por cinco miembros de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia analizará la denuncia en cuestión a efecto de determinar si la desecha o inicia el procedimiento; en el segundo caso debe turnarla al Pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y Justicia a efecto de que se formule la resolución correspondiente y ordene se turne a la Sección Instructora de la Cámara.

La Sección Instructora deberá practicar todas las diligencias que estime necesarias para la comprobación de la conducta o hecho denunciado, esto es, el ofrecimiento y recepción de pruebas. Agotada tal etapa deberá poner a la vista de las partes las actuaciones con el propósito de que estas presenten los alegatos que estimen procedentes, recibidos estos, debe formular conclusiones en las que establezca la responsabilidad o no del servidor público, dichas conclusiones deben ser remitidas a la Secretaría General a efecto de que dé cuenta de las mismas al Presidente, y este convoque a la Cámara para erigirse en Órgano de Acusación dentro de los tres días siguientes y en consecuencia resolver sobre la imputación respectiva.

Instalado el Órgano de Acusación, previa declaración de su Presidente, la Secretaría dará lectura a las constancias procedimentales así como a las conclusiones de la Sección Instructora. Acto continuo se permite el uso de la voz al denunciante; al servidor público o a su defensor. El denunciante puede replicar si así lo hace el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.

Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, se procede a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Sección Instructora. Si el Órgano de Acusación resuelve que no procede acusar al servidor público, éste continúa en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, se pone a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remite la acusación, designándose una comisión de tres diputados para que sostengan aquélla ante el Senado.

Ante la Cámara de Senadores. Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, ésta la debe turnar a la Sección de Enjuiciamiento, la que emplaza a la Comisión de Diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor para que presenten los alegatos que estimen procedentes; presentados estos, la Sección de Enjuiciamiento de la Cámara de Senadores formulará sus conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, se propone la sanción que en su concepto, deba imponerse al servidor público. La Sección puede disponer la práctica de otras diligencias que considere necesarias para integrar sus propias conclusiones, las cuales deberá entregar a la Secretaría de la Cámara de Senadores, erigiéndose esta última, en un plazo no mayor a veinticuatro horas en Jurado de Sentencia.

El Jurado de Sentencia, previa declaración de constitución, escucha la lectura de las conclusiones formuladas por la Sección de Enjuiciamiento; previo expresiones de la Comisión de Diputados; el servidor público o su defensor. Retirados estos últimos del Salón de Sesiones, el Jurado de Sentencia debe discutir y votar las conclusiones presentadas.

Resulta importante resaltar que en tratándose de gobernadores, diputados locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, la sentencia que dicte la Cámara solo tiene efectos declarativos y la misma se comunica a la Legislatura Local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda.

Para que la Cámara de Diputados procese la acusación correspondiente ante la Cámara de Senadores es necesario contar con la mayoría absoluta del número de sus miembros presentes; y en la Cámara de Senadores la resolución que deba imponerse deberá contar con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

Respecto a dicho procedimiento Eraña evidencia que dicho procedimiento se encuentra plagado de tortuosos y persistentes vericuetos, que en suma […] es una gran cadena de peculiaridades procedimentales a la que podría darse una maestría en filibusterismo exportable.[28]

III. EL JUICIO POLÍTICO EN PERSPECTIVA CON LA 4 -T

Hemos referido en líneas anteriores que la figura de nuestro interés, antes de la llegada de los gobiernos federal y locales de la denominada 4ª T había sido obsoleto, al tiempo que adolece de un diseño normativo abigarrado, insuficiente y desvirtuado, el cual requiere, en su caso, de ajustes para su eficiente operación.

Tras casi cuarenta años de haberse adoptado en el sistema jurídico el mecanismo en estudio, ningún juicio político fue instaurado, pese a que entre los años dos mil tres y dos mi siete se acumularon trescientas cincuenta y seis denuncias en contra de igual número de funcionarios de los ámbitos federal y locales, dicha cifra fue proporcionada en dos mil diecisiete por la Subcomisión de Examen Previo de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados;[29] al verse obligada por resolución judicial del Juez del Juzgado Decimosegundo de Distrito en Materia Administrativa con sede en la Ciudad de México para resolver respecto a la denuncia de juicio político en contra de un exgobernador del estado de Chiapas, la denuncia en cuestión fue desechada por haber prescrito.

En total, desecharon ciento sesenta y siete denuncias, la Presidente de la Sub Comisión mencionada declaró que, abatieron un rezago de aproximadamente trece años, y que quedaban por atender ciento ochenta y siete expedientes,[30] de los cuales la actual Legislatura, la LXIV, no ha constituido la Sub-Comisión correspondiente.

En el lapso de vigencia de la figura en cuestión, se pueden identificar dos momentos, primero, el diseño y adopción de dicha figura como mecanismo de control, en contra de funcionarios inconformes[31] que pretendieran sublevarse contra el antiguo régimen de poder liderado por el Partido Revolucionario Institucional.

El segundo, a partir de que dicho Instituto Político -en 1997-, pierde el control del Congreso. En este segundo momento, la figura en estudio se convierte en un mecanismo de ataque o de defensa de los diversos partidos político; el número de demandas de juicio político -trescientos cincuenta y seis- en una década, lo evidencia. La pluralidad de grupos parlamentarios, así como la necesidad de consensuar-negociar al interior del Congreso para construir mayorías, generó, acaso la esperanza de que en algún momento se configuraran mayorías para desahogar alguno de dichos juicios. Así, se visualizó a dicho instrumento como la vía mediante la cual se podrían castigar casos de corrupción cometidos por servidores públicos, los cuales en sede jurisdiccional o administrativa no prosperaban, por ejemplo, el denominado pemexgate; el caso Atenco, entre otros.

Ahora bien, esta segunda etapa nos parece que concluyó con los resultados de las elecciones federales de 2018 en las cuales el partido MORENA obtuvo no solo la Presidencia de la República; la mayoría en el Congreso de la Unión; y, 19[32] de 26 Congresos Locales que fueron renovados. Estos resultados nos parece que han dado paso a una tercer etapa, acaso similar a la del antiguo régimen priista, en la cual los Congresos Locales, y el Congreso Federal, con mayoría de votos -ya sea simple; o, incluso calificada con sus aliados- actuarán no en clave de separación de poderes, sino de subordinación a las indicaciones dictadas por los Titulares de los Poderes Ejecutivos correspondientes, tal como ya se observa en diversos temas discutidos.

A solo sesenta días de inicio de los autodenominados gobiernos de la 4T, en el estado de Veracruz su Congreso Local vía procedimiento de Juicio Político intentó destituir al Fiscal de la Entidad, cuyo nombramiento por un período de nueve años, fue realizado por la Legislatura anterior con mayoría de aliancistas (Partido Acción Nacional y de Revolución Democrática). Previo al juicio que intentaron, con mayoría morenista se inició reforma a la Constitución local para otorgar facultad al Congreso para remover a dicho Fiscal, dicho proceso de reforma a la fecha no concluye, lo anterior en atención a que en la entidad referida se posee mecanismo de reforma constitucional rígido. No obstante, el Fiscal fue removido por decisión de la Comisión Permanente del Congreso Local, aún cuando entre sus atribuciones no se encontraba la de realizar dicha remoción, tampoco la de sancionar por el incumplimiento de exámenes de confianza y control para quienes desempeñen la encomienda de Fiscal.

Ante tal escenario y las diferencias que en el ámbito federal el Titular del Ejecutivo mantiene-mantuvo con el Poder Judicial, es dable preguntarnos, si el juicio político bajo su configuración actual, ¿será el instrumento y vía rápida para destituir e inhabilitar a servidores públicos que no se subordinen a los requerimientos de los Titulares de los Poderes Ejecutivos, federal y locales?; la respuesta caería en el ámbito de la especulación, lo cual no haremos, pero sí resaltamos la necesidad de repensar tanto la utilidad, como el diseño normativo vigente de la figura en estudio. Nos parece que ésta debe redefinir, entre otros aspectos:

En primer término, si dados los antecedentes de la figura; los contextos en los que existen mayorías parlamentarias, pero también los contextos en los cuales ha existido fragmentación de grupos legislativos -escenario en el que ha resultado complicado construir, incluso mayorías simples-, es dable mantener en el sistema jurídico mexicano la figura de nuestro interés. Si la respuesta es afirmativa es necesario replantear, entre otras cuestiones, las siguientes:

Que la resolución que emita la Cámara de Senadores en su calidad de Gran Jurado tratándose de gobernadores, diputados locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados sea suficiente para dictar la sanción que corresponda; es decir, no se tenga que recurrir a las Legislaturas Locales para que en estas, de conformidad a las normatividades locales en la materia también se pronuncien al respecto y exista dualidad de procedimiento.

Considerar responsabilidad para los diputados federales o locales que omitan o retrasen el desahogo de las denuncias ciudadanas presentadas, con el propósito de evitar no solo inacción, sino también complicidades, opacidad, e incluso corrupción.

Derogar de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores el apartado relativo a reglamentar el procedimiento de juicio político, y en su lugar expedir la ley reglamentaria del artículo 110 de la Constitución General, en la cual, se establezca un procedimiento ágil, y eficaz.

Todo lo anterior pasa por una revisión integral y profunda del Título IV de la Constitución Federal y subsanar las omisiones y lagunas existentes, mismas que han buscado, en el fondo, «blindar» a los servidores públicos de juicios que reclaman responsabilidad en cualquiera de sus vertientes, con lo cual se ha propiciado, impunidad y escandalosa corrupción.

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[1] Profesora en la Universidad Veracruzana. México.

Carla Huerta, Mecanismos constitucionales para el control del poder político (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1998), 16. Al respecto también puede consultarse a Max Weber, Economía y Sociedad (México: FCE, 1981). Elisur Salmorán, Maquiavelo: Estudios jurídicos y sobre poder (México, Oxford, 2000). Rolando Tamayo, Introducción al estudio de la Constitución (México, 1989).

[2] Tales como James Harrington, John Locke, Carlos María de Secondant Baron de Montesquieu, Juan Jacobo Rousseau, entre otros.

[3] Como la inglesa; la Revolución de Independencia de los Estados Unidos; y, la francesa.

[4] Por ejemplo, el Acta del Habeas Corpus de 1676 y la Declaración de Derechos (Bill of Rights) de 1688 en Inglaterra; La Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia, la Constitución de Virginia, la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, en Estados Unidos de Norteamérica; y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano dada en Francia.

[5] Recordemos que los denominados Órganos Constitucionales Autónomos, como lo refiere Ackerman, han implicado, una revolución silenciosa en materia de división del poder, de la cual la doctrina mexicana tiene pendiente explicar no solo la distribución de facultades entre los diversos órganos del estado, sino también, su convivencia con la división clásica del poder (Ejecutivo, Legislativo, Judicial); naturaleza y alcance jurídico de éstos, su grado de autonomía; los rasgos predominantes; las diferencias con los órganos autónomos de la administración pública; su conformación y funcionamiento; el contrapeso; y, las responsabilidades que les sean comunes.

[6] Carla Huerta Ochoa, «El control de la constitucionalidad. Análisis del artículo 105 constitucional» en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 93, (1998): 715 y ss.

[7] María del R. González y Sergio López, Transiciones y diseños Institucionales (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1999), 9.

[8] José A. Caballero Juárez «La transición del absolutismo al Estado de Derecho» en Transiciones y diseños institucionales, (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1999), 47.

[9] Luis Sachica, «La Constitución y su Defensa» en La Constitución y su Defensa, (México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1984), 329.

[10] Héctor Fix-Zamudio, Justicia Constitucional, Ombudsman y Derecho Humanos (México: Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993) 258-325.

[11] Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, «El juicio de amparo y de la defensa de la Constitución» en La defensa de la Constitución, ed. por José Ramón Cossío Díaz y Luis Manuel Pérez de Acha (México: Fontamara, 2000), 47.

[12] Héctor Fix-Zamudio, Introducción al estudio de la defensa de la constitución en el ordenamiento mexicano, (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1998), 92-93.

[13] Fix-Zamudio, Introducción…, 92-93.

[14] Fix-Zamudio, Introducción…, 92-93

[15] Es la visión que el Titular del Poder Ejecutivo posee respecto a su gobierno, el cual pretende cambios profundos y amplios; al igual que las transformaciones consumadas con la Independencia, esto es, el movimiento armado para liberarse del dominio español que había durado 300 años y que se llevó a cabo de 1810 a 1821; la Reforma, la guerra entre liberales y conservadores de 1858 a 1861; y, la Revolución, el conflicto armado contra la dictadura de Porfirio Díaz entre 1910 y 1917. Al final de la Revolución se promulgó la Constitución aún vigente.

[16] En el comentario al artículo 110 en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada III, coordinada por José Ramón Cossío Díaz (2017), Miguel Eraña sostiene que dicho juicio político es hoy mera entelequia, un traje arrumbado en el desván de procedimientos olvidados, dada su inutilidad histórica, y expone la necesidad de una transformación de fondo para convertirse en una garantía institucional de control cabal y de ejercicio de responsabilidades políticas dentro del Congreso de la Unión.

[17] Miguel Eraña Sánchez, «Comentario Artículo 110», en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada III, ed. por Jimena Ruiz Cabañas, et al (México: Tirant lo Blanch, 2017), 1836.

[18] Abelardo Esparza, El Juicio Político (México: Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas, 2001) 22.

[19] Diccionario de Derecho Parlamentario Mexicano, «Voz, Juicio Político», 2ª ed., (México, Porrúa, 1993), 212.

[20] Raúl Cárdenas, Responsabilidad de los funcionarios públicos. Antecedentes y leyes vigentes en México (México: Porrúa, 2005), 326.

[21] Los Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Tomo VIII, 4ª (México: Cámara de Diputados-Congreso de la Unión, 1984), 467.

[22] Luis Delgadillo, El Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos (México, Porrúa, 2001), 37.

[23] «Constitución de 1917», Suprema Corte de Justicia de la Nación, acceso 19 de octubre de 2019, https://www.sitios.scjn.gob.mx/constitucion19172017/sites/default/files/CPEUM_1917_CC/procLeg/099%20-%2028%20DIC%201982.pdf

[24] «Constitución de 1917», Suprema Corte de Justicia de la Nación, acceso el 19 de de octubre de 2019, https://www.sitios.scjn.gob.mx/constitucion19172017/sites/default/files/CPEUM_1917_CC/procLeg/099%20-%2028%20DIC%201982.pdf

[25] «Constitución de 1917», Suprema Corte de Justicia de la Nación, acceso el 19 de octubre de 2019, https://www.sitios.scjn.gob.mx/constitucion19172017/sites/default/files/CPEUM_1917_CC/procLeg/099%20-%2028%20DIC%201982.pdf

[26] Alfonso Pérez Cuéllar Martínez «Comentario Artículo 109, Fracción I» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada III, ed. por Jimena Ruiz Cabañas, et al (México, Tirant lo blanch, 2017), 1809.

[27] Esparza, El Juicio…, 44.

[28] Eraña Sánchez «Comentario Artículo 110», 1841.

[29] «Subcomisión de Examen Previo desecha 109 denuncias de juicio político por prescripción», Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, acceso el 19 de octubre de 2019, http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2017/Marzo/01/3173-Subcomision-de-Examen-Previo-desecha-109-denuncias-de-juicio-politico-por-prescripcion

[30] «Subcomisión de Examen Previo desecha 109 denuncias de juicio político por prescripción», Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, acceso el 19 de octubre de 2019, http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2017/Marzo/01/3173-Subcomision-de-Examen-Previo-desecha-109-denuncias-de-juicio-politico-por-prescripcion

[31] En el año 2001, en entrevista con el entonces diputado Salvador Rocha Díaz de filiación priista, éste reconoció que el juicio político fue creado como instrumento para guardar el orden y disciplina dentro del propio partido; que nunca se usó hacia ninguno de la oposición por razones políticas; pero que en esos tiempos de pluralidad se convirtió en una herramienta perversa, y que lo único que generaba la norma era propiciar acuerdos perversos. «Juicio político. «El arma de dominio», Revista Contralínea, acceso el 19 de octubre de 2019, http://www.contralinea.com.mx/c10/html/politica/ene03_juicio.html

[32] Baja California, Ciudad de México, Colima, Chiapas, Durango, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, y Zacatecas.

 

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