LA MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978:
APROXIMACIÓN JURÍDICO-ECONÓMICA A LAS CAUSAS PARA UNA RACIONALIZACIÓN, ESTADO DE SITUACIÓN Y RESULTADOS

Alberto Oehling de los Reyes y
José María de Benito Aramburu

doi: 10.18543/ed-64(1)-2016pp97-136

Sumario: 1. Introducción. 2. La anterior versión del artículo 135 de la constitución, normativa y praxis conexa. 3. Más razones para una modificación: crisis e interacción de la unión europea. 4. Desarrollo y resultados.

I. INTRODUCCIÓN

El crecimiento y el desarrollo económico ofrecen aspectos que pueden ser objeto de estudio del Derecho constitucional. Tenemos la concepción de la Constitución económica, en sus dos perspectivas: como conjunto de preceptos de la Constitución que determinan cierta «homogeneidad, continuidad y regularidad de la actividad económica del Estado»[1], y, a su lado, más específicamente, como normas constitucionales que relacionan el desarrollo del proceso económico con determinados fines del Estado, en particular el principio del Estado social y la realización de los derechos fundamentales[2]; a saber, grosso modo, en la Constitución de 1978, los artículos 31, 33 y el Título VII[3]. Tenemos el estudio de los principios básicos que rigen el régimen económico de las Comunidades Autónomas, sobre la base de los artículos 156, 157 y 158 de la Constitución. Tenemos la implementación normativa de la integración económica europea, el desarrollo de la Unión económica, en particular desde el Tratado de Maastricht de 7 de diciembre de 1992[4]. La aparición de la globalización, de la hibridación de los procesos de intercambio económico, como apuntaran Günther[5] y De Vega[6] –la interacción de causa y efecto de la situación política en Grecia o del mercado chino en nuestra economía e incluso en nuestro futuro político– han además ahondado después en una incluso necesidad de mayor especialización del científico del Derecho Constitucional en determinados aspectos en materia económica, pues la Constitución y el Derecho constitucional quizás puedan suponer ahora un elemento adicional de previsión, estabilidad y control a tales efectos. Y es precisamente sobre esta base en la que cabe suscitar la pregunta de si a través de una reforma de la Constitución, en una situación generaliza de crisis, de desaceleración y contracción de la actividad económica, como la que se ha dado hasta hace poco, se puede, si no solventar en gran manera los problemas que dicha coyuntura conlleva, si al menos estimular o propiciar una mejora, aunque sea mínima, de esta situación.

II. LA ANTERIOR VERSIÓN DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN, NORMATIVA Y PRAXIS CONEXA

Las limitaciones del Ejecutivo para emitir deuda pública y contraer crédito ya venían determinadas en la anterior versión del artículo 135 de la Constitución que indicaba dos exigencias al respecto plenamente interconectadas: por un lado, que el Gobierno tenía que «estar autorizado por ley para emitir deuda pública o contraer crédito»; por otro, que «los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de deuda pública del Estado» se entenderían «siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrían «ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión»[7]. A grandes rasgos esto quería decir, que para hacer nacer operaciones de deuda pública regía el principio de legalidad del artículo 9.3 de la Constitución[8], como se desprendía también del propio tenor del artículo 94 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; aparte, era aquel mismo artículo el que determinaba que el instrumento para cifrar el límite de saldo de la deuda del Estado de cada ejercicio presupuestario era la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado anual[9]. Ahora bien, la falta de mayores precisiones y el carácter más o menos abierto del artículo 135 de la Constitución daba lugar a una interpretación laxa de este precepto y a que lo verdaderamente exigible en términos jurídico-constitucionales fuera la sola determinación del montante total de deuda a emitir en un año[10]. Y, en efecto, el Gobierno tenía la potestad de endeudar al Estado, bajo informe del Ministerio de Economía, dentro de ese límite, pero luego, por si acaso, por vía de la misma norma de Presupuestos, se preveía arteramente la posibilidad de revisión a posteriori –también por decisión del Ministerio de Economía– si se entendía que iban a producirse desviaciones en las previsiones de ingresos y variaciones de gastos o dependiendo de la evolución del déficit. Así, por poner un ejemplo, el artículo 46 de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 determinaba expresamente esta posibilidad[11]; luego, las normas presupuestarias siguen señalando dicha facultad[12]. Esta extensión, además, se realizaba incluso, a la chita callando, como ha mostrado claramente Cazorla, por vía de Real Decreto-Ley[13].

En definitiva, aun cuando el artículo 135 de la Constitución determinaba la obligación de fijar por ley las vicisitudes de emisión de deuda pública, este precepto se interpretó con desaire, dependiendo de los criterios del Ejecutivo, entendiéndose que las exigencias del mismo sólo se referían a la determinación del total a emitir, quedando en manos del Gobierno la posibilidad de fijar las circunstancias de emisión de endeudamiento público, y más allá de reconsideración e incremento de las mismas. Como decía Barea, aunque la Ley de Presupuesto Generales fijaba el límite de variación del saldo vivo de la deuda del Estado de cada ejercicio, tal límite no suponía restricción presupuestaria ninguna, ya que ésta podía quedar modificada automáticamente por las propias previsiones que realizaba la norma y la ausencia de mecanismos de control a tales efectos[14]. En la realidad, por tanto, el límite de la variación del saldo vivo de la deuda no era realmente un máximo, ni un elemento de control del gasto y de búsqueda de la estabilidad presupuestaria, alcanzándose por la deuda emitida realmente, a veces, hasta el doble del déficit público[15].

Al principio, cuando se desencadenó la crisis económica global, marcada en nuestro país con el pinchazo de la burbuja inmobiliaria y la consecuente fuerte caída de ingresos fiscales y la bajada de la actividad privada, el Gobierno –a efectos de compensar– adoptó una política expansionista del gasto, permitiendo a todas las administraciones incurrir en desequilibrios que, de manera conjunta supusieron alcanzar un déficit del -11% en el año 2009, frente al superávit del +2,2% que se había producido en 2006, tal y como puede observarse en el gráfico n.º 1.

De esta manera, mientras la actividad privada estaba inmersa en unos duros ajustes, el sector público continuaba alimentando el gasto corriente, que se iba convirtiendo en estructural[17], tal y cómo ponemos de manifiesto en los gráficos n.º 2 y n.º 3. Luego, a partir de 2010, se empezaría a plantear la idea de ir paliando esta situación buscando algunos sistemas de control de los desequilibrio de las Administraciones territoriales y locales. Por ejemplo, a través de condicionar la capacidad de endeudarse de las Comunidades Autónomas al cumplimiento de los objetivos de déficit, de forma que si se sobrepasaba el límite no se permitía la contratación de la financiación necesaria para sufragarlo[18].

No obstante, este paliativo no tendría el efecto esperado, en buena medida porque solamente partía de un intento de control genérico del endeudamiento, pero no del gasto, lo que, a la postre, lejos de llevar a una intervención eficaz del déficit, acarreó un incremento de la deuda con proveedores debido a la infrafinanciación de los desequilibrios incurridos, ya que no se autorizaba por parte del Estado la contratación de deuda que permitiera liquidar el exceso de gasto realizado. Ante la falta de liquidez provocada por las medidas, la mayor parte de las comunidades autónomas y muchas Entidades Locales optaron por alargar los plazos de pago a sus proveedores, confundiendo el no gastar con el no pagar, generando un incremento significativo de su deuda comercial y un mayor nivel de morosidad de la Administración española, y, con ello, con grave riesgo de fiabilidad de nuestra economía a ojos internos y externos[20]. En algunos casos, no obstante, esta situación se sucedía en sectores especialmente sensibles en términos sociales como la salud. Así a título de ejemplo, puede verse el gráfico n.º 4 donde se expone solamente la deuda comercial generada en concreto por las facturas de farmacia y material clínico (escáneres, impresoras, maquinaria quirúrgica, etc.) de los hospitales públicos de las Comunidades Autónomas, sobre datos de la asociación de empresas farmacéuticas y la asociación de empresas suministradoras de equipos médicos, correspondiente al cierre de 2011. Para poder comprender la dimensión de éstas cifras, deberemos ponerlas en relación a los gastos incurridos; de esta manera, las facturas de medicamentos equivalían al 21% de los consumos intermedios (gastos en bienes y servicios) del conjunto de las Comunidades Autónomas según criterio del Sistema Europeo de Cuentas y de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); dicho de otro modo, el 33% de los gastos en bienes y servicios en el mismo periodo de tiempo según el detalle de la liquidación funcional del presupuesto del ejercicio facilitado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Y téngase en mente que estos números eran posiblemente controvertidos; de sobra es conocida la distorsión en las cifras de la liquidación funcional debido a la no imputación del gasto de entre 5.000 y 7.000 millones de euros en facturas contabilizadas en la cuenta de acreedores pendientes de aplicar al presupuesto de las que, a fecha de hoy, es sumamente difícil conseguir información exacta[21].

Aparte, como es sabido las Comunidades Autónomas, podían realizar también operaciones de endeudamiento. Esta facultad devenía del artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas para hacer frente a cubrir necesidades de gasto y tesorería. Los principales límites a tal efecto que tenían las Comunidades Autónomas eran: por un lado, que el importe total de las anualidades de amortización, por capital o intereses, no excediera del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad presupuestados del ejercicio; por otro, para el caso de que lo que pretendieran las Comunidades Autónomas fuera concretar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación al crédito público[23], requerían autorización previa del Estado, cosa que se realiza a través de acuerdo del Consejo de Ministros[24]. Asimismo, las operaciones concertadas a largo plazo sólo podrían destinarse a financiar inversiones[25]. Ahora bien, fuera del que el techo de carga financiera del 25% era ya altísimo y no siempre sedaban situaciones de incumplimiento, en ocasiones sí se daban y, al igual que ocurría con el Estado central, la ausencia de autocontrol de las entidades autonómicas, la inexistencia de organismos de fiscalización realmente efectivos[26], la opacidad y maquillaje de sus operaciones de endeudamiento[27] y la carencia de sanciones para casos de incumplimiento de los máximos (sólo existía la capacidad del Gobierno para negar la toma de deuda). Así, la deuda de las Comunidades Autónomas pudo marcar hitos extraordinarios y alcanzar, a fecha de 2011, la increíble cifra de casi 145.000 millones de euros[28].

El hecho de que la agencia de calificación de riesgos de inversiones Moody’s Corporation[29] y otras (Cuadro n.º 1) degradaran la calificación de la deuda de algunas Comunidades Autónomas, dando a entender al inversor las posibilidades que había de impago del principal y de nulidad de expectativas de inversión con la compra de estos bonos, dejaba entrever muy bien la necesidad urgente que había de establecer vías de contención de la amplia competencia de endeudamiento de las Comunidades Autónomas. Y el Estado en su conjunto podía recibir un varapalo similar, si nos atenemos al hecho de que la deuda de la Administración central en 2011 era de 624.238 millones de euros[30]. En definitiva, la falta de una interpretación más racional del principio de legalidad del artículo 135 de la Constitución (antigua redacción), la falta de control a las posibilidades crediticias de las Comunidades Autónomas, había llevado a que, cada día de 2011, el Estado tuviera que destinar, nada más y nada menos, 22.342 millones de euros del Presupuesto (169.097 millones de euros total de gasto no financiero[31] en 2011 con criterio SEC)[32] 75 millones de euros del Presupuesto[33] (en torno a 28.000 millones de euros en 2011) para hacer frente al pago de la amortización e intereses de la deuda. Así, aparte de la interpretación artera del principio de legalidad y de interdicción de los poderes públicos (artículos 9.3 y 135 de la Constitución), también había un paralelo efecto en el concepto de igualdad del artículo 14 de la Constitución, por violación del principio de equidad intergeneracional, al trasladar la carga de la deuda a generaciones futuras[34].

Cuadro n.º 1. Evolución de la valoración de las agencias independientes

En fondo sombreado contrapartes con pérdida del grado de inversión[35].

III. MÁS RAZONES PARA UNA MODIFICACIÓN: CRISIS E INTERACCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

Aparte de esta situación, que, desde nuestro punto de vista ya creemos suficientemente irregular, cual es la desconsideración de una fórmula más adecuada para cumplir con la exigencia reserva de ley e interdicción de la actuación de los poderes públicos de los artículos 9.3 y 135 de la Constitución, la falta de elementos de control, y continua generación de deuda por parte del Estado y las Comunidades Autónomas, endeudando cada vez más a las generaciones futuras; es obligado decir que la situación del país, fuera del factor de endeudamiento progresivo, se vería aún más que agravada por la especial coyuntura económica global de los últimos años, que incluyó un cierto descenso de atractivo de inversión en España, ralentización en la producción de bienes y servicios, prima de riesgo por las nubes, parálisis en la construcción, estancamiento económico, elevada inflación, reducción de salarios y destrucción de empleo, etc. En la práctica, el programa de Gobierno a estos efectos, muchas veces, era simple: financiación del déficit con cada vez más deuda, tratando de empujar la resolución del problema a quién le tocara la «patata caliente» de arreglar el desequilibrio estructural en la siguiente legislatura. En fin, que se llegó de alguna manera a reproducir aquella situación ejemplo, tantas veces explicada por José Barea y Velarde Fuertes, en la que la difícil coyuntura económica se retroalimenta, dando lugar a lo que ellos llamaban «el octágono de la crisis»[36] y los efectos concatenados de la crisis[37], por lo que a mayor deuda, más desconfianza del inversor en las inversiones del país, bajada de cotizaciones bursátiles, parálisis empresarial, más desempleo; mayor inflación que eleva los costes de producción del país, más déficit, más deuda y cada vez más crisis. Todo lo cual, por fuerza tenía que acabar por afectar incluso las economías de nuestros vecinos del exterior, que, finalmente, buscarían vías para intervenir de algún modo en nuestra economía.

En efecto, aun cuando, sin duda todos estos factores económicos citados han sido los elementos que han motivado la reforma del artículo 135 de la Constitución, en cierto modo, no ha habido mayor causa que haya propiciado la modificación de nuestra Constitución que nuestra propia adscripción a la Unión Europea y a la moneda única, el Euro. Como es bien sabido, en virtud de los artículos 93 a 96 de la Constitución española, cabe contraer obligaciones con entidades supranacionales y la realización de cesiones importantes de soberanía. Cuando se firmó el Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985, el Tratado de Maastricht de 1992 y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea observamos no solo un cambio del epicentro de decisiones fundamentales (Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea) y de interdependencia de objetivos comunes (Política Exterior y Seguridad Común [PESC], Política Común de Seguridad y Defensas [PCSD], un Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, etc.), sino que presupone una responsabilidad individual de cada Estado en el sentido de que sus acciones pueden afectar a todo el grupo como un todo. Consecuencia de ello, formamos también parte de una Unión Económica y Monetaria, con una moneda única en circulación en España desde 2002. Precisamente para entrar en aquella moneda y pasar a una nueva fase en la Unión Europea, en 1997 y 1998, el Gobierno trató de situar el déficit por debajo del 3% del PIB y el controlar el volumen de deuda pública y del nivel general de precios[38]. Más allá, existe un Banco Central Europeo, por encima –al menos en cuanto a poder en los mercados–, que puede elevar o reducir los tipos de interés y, a través de sus operaciones de compra y venta de deuda pública, dotar de liquidez al sistema y es donde recaen mecanismos de intervención de política monetaria, e incluso indicar y sugerir reformas en el ámbito del mercado laboral[39]. Y ello también explica –guste o no– nuestra sujeción a la tantas veces denostada Troika, que es la representación de la Comisión, del Banco Central Europeo y del Fondo Monetario Internacional[40].

Por tanto, la cuestión que suscita la reforma de septiembre de 2011, que viene a plantear que ésta supone una renuncia a nuestra soberanía, en tanto, han sido otros entes ajenos al Estado los que han exigido la reforma y puedan ser otros los que digan en qué grado y forma podemos gastar[41], se ha de plantear no sólo desde las consecuencias de nuestra gestión de la crisis y de nuestro elevado déficit, sino también desde la lógica de participación en grupo de la Unión Europea, de la necesidad de la coordinación de la política económica en beneficio del conjunto. Aquí es donde cabe también recordar las políticas de desarrollo de la Unión Europea: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo de Cohesión (FC), Fondo Social (FSE), Fondo Europeo Agrícola y de Desarrollo Rural (FEADER), etc. Por ello tampoco sorprenderá que cuando la acción de un Estado miembro pueda contagiarse a todo el cuerpo, y se debilite la estabilidad de la moneda frente a otras divisas, se atienda también desde la perspectiva del resto de la Unión Europea.

Es ese hecho el que, en definitiva, llevaría a una modificación del artículo 135 de la Constitución. En Europa, una vez llegados a la situación en la que, por un lado, la deuda estatal y autonómica había ya infringido en 2010 el techo designado en Bruselas (60% sobre el PIB) establecido en el Tratado de Maastricht[42] y que algunas Comunidades Autónomas reconocían abiertamente que iban a seguir incumpliendo dicho mandato de control del déficit para finales de 2011[43], dando por cierta la indicación de Moody’s Corporation que decía –no sin razón– que España no podía cumplir sus compromisos de control del déficit porque carecía además de instrumentos a tales efectos para contener los excesos presupuestarios de las Comunidades Autónomas[44]; se empezaron a incrementar las críticas de nuestros vecinos de la Unión Europea y a propugnarse medidas de «acción directa» frente a nuestro país, en tanto estábamos incumpliendo de manera clara las coordenadas dictadas por la Unión Europea. Ya en 2010 se olía lo que estaba por venir, cuando el Ministro alemán de Hacienda Wolfgang Schäuble, propuso en Bruselas en mayo de 2010, endurecer el pacto de estabilidad e insertar en las Constituciones de los países de la Unión Europea la obligación de prohibir los déficits públicos[45], algo parecido al llamado «déficit 0» de Montoro de 2004. Cosa, que, por cierto, ya reconocía la Ley Fundamental alemana, desde la reforma de 27 de julio de 2009[46], en sus artículos 109, 115 y 143d, relativos a los «límites a la toma de créditos», estableciendo que el Estado no puede presentar déficits en sus cuentas públicas superiores al 0’35% del PIB. Esta misma cifra es el límite que autoriza la Constitución alemana para endeudarse, es decir, se pueden realizar operaciones de endeudamiento pero solo hasta el 0’35% del PIB. Y téngase en cuenta que estas limitaciones allí también se han de cumplir por los Länder, si bien es verdad que, además, las propias Constituciones de los Länder suelen tener limitaciones presupuestarias y de gasto[47]. Incluso se llegó a plantear desde Europa el forzarnos a vender nuestras reservas de oro y a poner en marcha un plan de privatización de bienes públicos para recortar el déficit[48]; aunque técnicamente, de haberse llevado a cabo por ejemplo una operación de colocación pública de nuestro oro, no hubiera tenido por qué tener gran repercusión, pues ya entre 2005 y 2007, en la anterior legislatura el Ministerio de Economía había procedido a la venta de la mitad de reservas de oro del Banco de España[49]. En cuanto a las empresas públicas, tras las privatizaciones llevadas a cabo por el Gobierno Aznar, poco o nada podía hacerse al respecto, pues salvo Loterías del Estado, Aena, el sistema portuario y poco más, el resto de las empresas y entes públicos los podemos calificar como difíciles de colocar en condiciones normales de mercado. En definitiva, que tampoco debería sorprender en exceso que si algún otro Estado miembro de la Unión Europea, por ejemplo los alemanes se habían impuesto a sí mismos parámetros de cumplimiento en este sentido, a fin de cumplir con las exigencias devenidas del Tratado de la Unión Europea, también nos indicaran a nosotros esta recomendación. También Austria ha limitado después por ley el control del déficit en un 0,35% del PIB para la Federación y un 0,1% para los Länder y Comunidades[50].

Aparte de este contexto, paralelamente, habría que ir dando mayor nivel de materialización a otras exigencias de la Unión Europea respecto al control de las cuentas públicas plasmadas en los denominados Six Pack, que consisten en 5 reglamentos y una directiva, que seguidamente detallamos: Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro; Reglamento (UE) n.º 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

IV. DESARROLLO Y RESULTADOS

A finales de agosto ya nos encontrábamos con el titular en los periódicos que venía a decir que Europa forzaba a España a cambiar la Constitución, para limitar el déficit[51]; de lo contrario, por lo visto, desde instancias de la Unión Europea no se apoyaría la compra de deuda española por el Banco Central Europeo para dotar de liquidez nuestra economía. La unión entre las dos grandes formaciones políticas, PSOE y PP, en pro de la reforma, pronosticaba no obstante una mayoría holgada para llevar a buen término la modificación del artículo 135 de la Constitución. La principal características que podemos destacar en la reforma del artículo 135 fue la rapidez con que fue realizada (12 días)[52], de ahí que se haya dicho que se trataba de una express[53], consecuencia obvia del consenso de las dos principales fuerzas políticas en llevar la revisión a buen término. De hecho, si bien a finales de agosto –el día 24 de agosto de 2011, respectivamente– nos encontrábamos con esta exigencia de reforma desde instancias europeas publicada en los periódicos, en la madrugada del día 26 de agosto ya se presentó el texto de la proposición de nueva versión del artículo[54]. Se daba además la peculiar circunstancia de que el día 26 de septiembre coincidía la disolución de las Cortes para la celebración de elecciones el 2011[55]. De ahí que la iniciativa o propuesta de reforma se sometería a la aprobación del Parlamento por vía de urgencia y lectura única (artículos 91 y 150 del Reglamento del Congreso y 133 y siguientes del Reglamento del Senado), para que estuviese lista antes del día 26 de septiembre de 2011. El 30 de agosto, se produjo la toma en consideración previa y se aprobó tramitar la reforma por una mayoría de 318 votos a favor y 16 en contra[56], la votación definitiva en lectura única en el Congreso sería el 2 de septiembre de 2011, con un total de 316 votos a favor, 5 en contra (2 PSOE, por error, 2 CC y 1 UPyD), 29 escaños no emitieron su voto, correspondientes a los nacionalistas y al Grupo IU. La aprobación se consumó en la Cámara Alta con 233 votos a favor, y 3 en contra[57], el 7 de septiembre de 2011.

Obviamente la requisitoria de la Unión Europea presuponía incluir a las Comunidades Autónomas en el deber de cumplimiento de un techo máximo de disciplina fiscal. Precisamente por eso, los partidos nacionalistas manifestarían su temor, desde el principio, a la reforma. El nuevo tenor del artículo 135 de la Constitución venía a suponer para ellos una restricción a las posibilidades financieras o como ellos decían un «ataque a su autogobierno»[58]. En cambio, lo cierto es que la reforma no hacía distingos y era aplicable por igual a todas las Comunidades Autónomas, independientemente del dispar régimen económico y fiscal que pudieran disfrutar[59]. Además, esta postura chocaba con la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que precisamente en julio de ese año, en su STC 134/2011, había vuelto a indicar la capacidad del Estado central de determinar objetivos de estabilidad presupuestaria, al entender esta determinación como una función propia estatal derivada del Art. 149.1.d de la Constitución[60].

Después, el cambio político producido tras las elecciones de noviembre de 2011 no trajo realmente una mayor tranquilidad a los mercados, puesto que el diferencial sobre el bono alemán continuó manteniéndose en niveles difícilmente sostenibles (véase el Gráfico n.º 5), lo que seguía dificultando el acceso al crédito del soberano español en un momento en que las necesidades de financiación eran acuciantes[61]. Como prueba de ello, el Fondo de Financiación para el Pago a Proveedores constituido en 2012 (Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores) se dotó no tanto con emisión de deuda en los mercados, sino por medio de la contratación de operaciones de préstamos «tradicionales» con la banca española por importe de 30.835 millones de euros[62]. Las tensiones que estaban sufriendo las cuentas públicas por la falta de financiación incluían, entre otras cosas, no sólo una demora notable en el pago de facturas a proveedores típicos, sino también a determinados ámbitos sociales sensibles, en particular de suministro de hospitales públicos (nuevamente nos remitimos al gráfico n.º 4), lo que conllevó incluso casos de amenazas de empresas farmacéuticas de corte de abasto de medicamentos básicos[63], como ya había ocurrido en Grecia[64] y Portugal[65] y de ayudas sociales[66]; luego le seguiría la aparición de noticias en prensa que anunciaban el retraso en el pago de las nóminas de empleados de las Comunidades Autónomas con problemas de tesorería[67]. Todo esto suponía un riesgo añadido, pues dañaba en gran manera el aguante de la economía española y, lo que era peor, su credibilidad de devolución y pago a mayores niveles, espantando la posibilidad de renovación del flujo de inversión extranjero e incentivando la fuga de capitales[68], dando a vislumbrar que la crisis se podía extender per saecula saeculorum. Las turbulencias paralelas en el euro causadas por Grecia, Portugal e Italia, respectivamente, ahondaban todavía más en esa dificultad de recuperación, pues multiplicaban el volumen de la deuda y la desconfianza en la capacidad para frenar su escalada. Así pues, todavía en 2012, la economía española se situaba en un punto crítico.

Para que uno se pueda hacer una idea de lo que significa el coste de la prima de riesgos y su impacto en la «vida real», simplemente hay que pensar que si en el año 2016 sólo el Tesoro (sin tener en cuenta al resto de administraciones) tiene que realizar una emisión bruta de 221.694 millones de euros[69] para cuadrar el presupuesto (léase sufragar el déficit) y refinanciar vencimientos, una subida del 1% supondría aumentar en 2.217 millones de euros el pago de intereses; y, una de dos, o se recortan gastos del presupuesto o se incrementa la deuda por ese importe, salvo que haya una nueva subida de impuestos, con las negativas repercusiones que ello tendría. Teniendo en cuenta que el gasto no financiero consolidado de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 asciende a 314.484 millones de euros, de los que el pago de intereses supone 33.554,52 millones de euros (10,4% del total)[70], queda muy clara la negativa repercusión de una hipotética subida de la prima de riesgos. Todo lo anterior, sin perjuicio del impacto en las economías domésticas: aumento del coste de los préstamos consumo, para adquisición de viviendas, a empresas, etc.

Ante tan malhadada situación, las medidas adoptadas por el nuevo Gobierno en el año 2012 se podrían clasificar en dos niveles diferenciados. El primer nivel de esta clasificación correspondería a las medidas normativo-presupuestarias y de tipo fiscal y, a su lado, casi en un apartado propio, las medidas tomadas respecto a las Administraciones territoriales. Por un lado, en lo que se refiere al Estado, la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, se caracterizaría más que por el gasto público, que se contrajo moderadamente[71], por determinar la mayor subida de presión fiscal en los últimos 25 años[72]. Por otro lado, en cuanto a las administraciones territoriales, se endurecieron los objetivos de déficit, no permitiendo desequilibrios a las Entidades Locales, y reduciendo los anteriormente existentes para las Comunidades Autónomas[73]. En efecto, a partir de 2012, se empiezan a dictar una serie de normas tendentes a materializar los objetivos planteados desde la reforma del artículo 135 de la Constitución de 2011 y dotar de fuerza a la Administración central frente a las Administraciones territoriales, a fin de garantizar un mayor control sobre el déficit y la deuda. Se aprueba así la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que recoge, en gran parte, lo dispuesto en la modificación constitucional, y, por otro, se puso además en marcha, como se ha dicho, el Fondo de Pago a Proveedores y el Fondo de Financiación Autonómico, a fin de solucionar el problema de la deuda comercial pendiente, así como para dotar de los necesarios recursos a las Comunidades Autónomas con mayores problemas de acceso al crédito[74]. El segundo nivel se corresponde con la articulación de vías de control y transparencia por vía de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. A través de esta norma se determinan mecanismos que facilitaran el seguimiento mensual de las magnitudes financieras en todos los niveles de la Administración, haciendo públicas las cifras presupuestarias con una periodicidad inimaginable dos años antes. Se pasó de publicar las cifras de déficit en los meses de octubre/noviembre posteriores al cierre del ejercicio, a facilitar avances mensuales con un decalaje de dos meses sobre mes vencido, tanto del Estado, como de la Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, (respecto de éstas últimas, sólo en Entidades Locales que entran dentro del ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que son las que realmente son significativas). Esta facilidad se ha conseguido gracias a la ampliación de la información obligatoria legal de suministro de información prevista en la Ley Orgánica 2/201 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y su posterior desarrollo reglamentario[75]. A pesar de que lo anterior ha supuesto un notable avance en la transparencia debida por parte de las administraciones hacia los ciudadanos y una potentísima herramienta para la toma de decisiones por parte del Gobierno, poniendo a España a la cabeza de todos los países de nuestro entorno, llamamos la atención sobre el hecho de falta de datos a estos niveles referidos a las provincias vascas, ya que la información del Ministerio se obtiene indirectamente vía diputaciones forales y, por lo que se ve, la coordinación no es todo lo eficiente que cabría esperar y no están disponibles los mismos datos que los publicados para los entes situados en territorio común.

Podemos preguntarnos si la reforma constitucional y las medidas complementarias citadas han alcanzado su objetivo, siendo tal objetivo obviamente la reducción del déficit. A pesar de la declaración del artículo 135 de la Constitución y de las medidas que contempla la Ley de rango orgánico 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que dota de instrumentos coercitivos al Gobierno para el control de los desequilibrios en las Administraciones territoriales, lo cierto es que en las Comunidades Autónomas la situación dista mucho de ser la ideal y pone en tela de juicio la posibilidad de que el artículo 135, en lo que se refiere al «principio de estabilidad presupuestaria» y de contención del déficit en los límites determinados por la Unión Europea, pueda cumplirse en sus estrictos términos. De hecho, desde la reforma de septiembre de 2011 y la aparición de la Ley Orgánica 2/2012 los gobiernos regionales han ido concatenando planes económicos financieros (de acuerdo a lo que establece el artículo 23 de la Ley Orgánica 2/2012) considerados idóneos por los respectivos Consejos de Política Fiscal y Financieros y, con la misma facilidad, se han ido incumpliendo uno tras otro sin ninguna consecuencia diferente a la necesidad de solicitar autorización al Gobierno para la toma de deuda, que puntualmente se les otorga tras la presentación de nuevas medidas teóricas, que, nuevamente, se vuelven a incumplir[76]. Las únicas excepciones en materia de ajuste del déficit serían Canarias, Galicia y País Vasco, lo que probaría que las determinaciones del artículo 135 de la Constitución y las exigencias normativas de desarrollo no son un imposible en todo caso[77]. Y lo mismo puede decirse en relación con las Entidades Locales, donde la aplicación estricta de la Ley Orgánica 2/2012 y de las disposiciones de resolución de la morosidad con proveedores en este tipo de Administraciones ha llevado a que en 2014 y en 2015 se pudieran cerrar sus cuentas con un superávit global, sin perjuicio de algunos casos puntuales aislados. Por ello, podremos, por lo tanto, afirmar que las Entidades Locales son parte de la solución, no del problema[78]. En cuanto al Estado central, en los últimos dos años ha encajado, con alguna pequeña diferencia, sus desequilibrios en los límites comprometidos. Sin embargo, a nivel agregado, los resultados no han sido plenamente satisfactorios, según se puede inferir de la cuadro n.º 2, por lo que no podremos afirmar que no se ha ejecutado dentro de los límites pactados con la Unión Europea en los denominados «Programas de Estabilidad», dando así por no cumplido lo dispuesto en el artículo 135.2 de la Constitución en lo referente al Estado, que no en lo tocante a las autonomías[79].

Cuadro n.º 2. Objetivos de estabilidad y resultado alcanzado 8[80]

A finales de febrero de 2016, la Comisión Europea volvería a advertir a España que el déficit de conjunto de la Administración Estado-Comunidades Autónomas es de las más elevadas de la Unión Europea, en torno al 4,8% del PIB, en la ingenua impresión de que el Estado podrá llegar a contener de algún modo los desajustes en las Comunidades Autónomas que contabilizan un total de 17.672 millones de euros al cierre de 2015[81], en particular de Cataluña que encabeza la lista del ranking de incumplimiento con -5.532 millones de euros, tal y cómo exponemos en el gráfico n.º 6, en el que, además, puede observarse el exceso sobre el objetivo marcado.

El Ministerio de Hacienda haría una nueva exhortación a Aragón y Extremadura –los días 6 y 7 de abril de 2016, respectivamente, son las fechas en las que se ha producido dicho aviso– de que parece estar dispuesta a hacer uso de alguno de los medios coercitivos que determinan las Secciones 2.ª y 3.ª de la Ley el artículo 20 de la Ley Orgánica 2/2012, concretamente la retención de transferencias del Estado para pago de proveedores en dichas Comunidades Autónomas[83]; posteriormente, ha dado quince días a las Comunidades Autónomas con desajuste para que cumplan con el ajuste y corregir la constante del incumplimiento de los compromisos con la Unión Europea del contención del gasto público[84]. A día de la fecha, no tenemos todavía noticias al respecto, pues el periodo de pago sigue por encima del máximo legal a abril de 2016 (última nota de prensa publicada por el Ministerio de hacienda y Administraciones Púbicas al cierre del presente artículo). Estas exhortaciones, que en algunos medios se han llegado a tachar de «estado de excepción»[85], y la ya amenaza de los líderes de las Comunidades Autónomas de que no van a obedecerla[86], refleja a la perfección la mala salud de un régimen autonómico, solo preocupado en conseguir más financiación para no tener que asumir un desgaste político ante su electorado, a pesar del alto coste que ello pueda conllevar a la economía española y, más allá, a la política económica y monetaria de la Unión Europea; y, además, muestra claramente la escasa capacidad de coercibilidad del Estado para hacer cumplir la Constitución y la ley en este ámbito. Además, el momento político en el que ha surgido la amonestación reglamentaria del Ministerio de Hacienda –en un periodo de interinidad del Ejecutivo– coloca dicha amenaza en una posición casi volátil y deja entrever muy bien otra vez la intención velada de dejar pasar ya la «patata caliente» del control del déficit al próximo Gobierno.

Igualmente debemos preguntarnos en qué posición estamos, en relación a nuestros socios de la Unión Europea, respecto a los niveles de deuda y déficit al cierre de 2016 y si, tal y cómo reclaman algunos partidos políticos existe capacidad de aumento del gasto y, consecuentemente de la deuda, sobrepasando la reforma del artículo 135. A este respecto, los gráficos n.º 8 y n.º 9 hablan por sí solos:

Han seguido aumentado, tal y cómo ponemos de manifiesto en el gráfico n.º 7 en el que se añade a la deuda en términos del Sistema Europeo de Cuentas (1.072 millones de euros) la deuda de las empresa fuera del perímetro de consolidación (43.202 millones de euros adicionales) y si se ha rebajado el coste de la financiación esto se ha conseguido por una parte debido a las políticas de compra de deuda pública establecidas por el Banco Central Europeo, abaratamiento del coste del dinero por esa misma autoridad y, descendiendo al nivel de las administraciones territoriales, debido a la intervención de facto del mercado en base al denominado «Principio de Prudencia Financiera»[90] que regula legalmente el precio máximo de la deuda rompiendo la libertad de contratación del mercado y hace que algunas contrapartes se beneficien de unos diferenciales que no les correspondería en base a su calidad crediticia, sin perjuicio de una más que eficiente gestión efectuada por los profesionales del Tesoro.

En el caso de las Comunidades Autónomas la deuda ha seguido creciendo y creciendo en la medida en que el Estado les ha facilitado una financiación preferente durante 2015 para sufragar el déficit previsto del ejercicio, el pago; la refinanciación a coste 0% el primer año de las amortizaciones de deuda pública de banca extranjera y doméstica; el sobredéficit incurrido en ejercicios anteriores; los pagos pendientes a Entidades Locales (Fondo de Financiación Municipal); y, finalmente, también las demás posibles necesidades de financiación. Qué duda cabe que también en este punto es Cataluña la Comunidad Autónoma que tiene niveles más preocupantes, si nos atenemos a su notoria dependencia del Estado para su financiación (a modo de ejemplo, el Estado ha inyectado 43.343 millones de euros a la Comunidad Autónoma de Cataluña, que representa el 33% de su deuda consolidada)[91] y al hecho de que la agencia de calificación Standard & Poor’s está decidida a rebajar la calificación de su deuda hasta el denominado selective default»[92]. Así, la indisciplina presupuestaria ha dado lugar a nueva deuda, ya que ésta es la consecuencia directa de aquella. Como dato anecdótico, el Estado permite a las Comunidades Autónomas financiar mediante deuda la devolución de las liquidaciones del sistema de financiación de 2008 y 2009, que a su vez facilita por medio del Fondo de Financiación Autonómico, es decir: ¡el Estado presta a las Comunidades Autónomas para que le devuelvan en 10 años el aplazamiento de las liquidaciones que debieron afrontarse en 2010 y 2011 y que, en su momento, se fraccionaron en 10 años![93].

En el punto opuesto, nuevamente, encontramos a las Entidades Locales, que desde 2014 siguen una clara tendencia de desapalancamiento, estando próximo a niveles de 2009 (véase gráfico n.º 10) lo que, a nuestro juicio, es un claro exponente de que la aplicación del precepto constitucional conseguiría una drástica mejora en las finanzas públicas[94].

A pesar de que el artículo 135 de la constitución no aparece mención alguna al pago a proveedores comerciales, la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que nace como mandato de desarrollo del citado artículo 135, si hace mención a aquello, al definir en su artículo 4.2 el denominado «principio de sostenibilidad financiera», definido como «la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea», entendiendo como sostenibilidad de la deuda comercial el hecho de no superar el periodo medio de pago a proveedores el plazo máximo legal, que en la actualidad se fija en 30 días[96]

A este respecto, las medidas de liquidez en las Comunidades Autónomas han reducido notablemente el problema, según podemos deducir de observar la situación que mostrábamos en el gráfico n.º 2 (impagos a los proveedores sanitarios) y el gráfico n.º 11 en el que se detalla el periodo medio de pago calculado legalmente[97], correspondiente al mes de enero de 2016. Sin embargo deberemos tener en cuenta dos cuestiones interconectadas. Por un lado, que la inyección de liquidez no ataja el problema que subsiste: el déficit, ya que lo que hace el Estado es formalizar un préstamo con las Comunidades Autónomas, y éste a su vez, debe utilizar la apelación de la deuda pública para poder facilitarles el dinero. Por otra parte, si en el tráfico comercial habitual el pago a 90-120 días es habitual, deberemos tener en cuenta que entre el 65%-70% de los ingresos que perciben las Comunidades Autónomas de régimen común (todas excepto la Comunidad Navarra y Vasca) provienen del sistema de financiación y éste se abona mensualmente, a excepción del resultado de la liquidación definitiva que se devenga en el mes de julio y que, por cierto, si es negativa para las Comunidades se viene aplazando su pago.

Por otra parte, sin embargo, en los ayuntamientos en que no hay el mismo nivel de apoyo por parte del Estado que por parte de las Comunidades Autónomas, el problema ha mejorado sensiblemente y el periodo medio de pago se sitúa por debajo del de las entidades autonómicas, como fácilmente puede observar en el cuadro n.º 6, sin perjuicio de que existan entidades como los Ayuntamientos de Jaén, Parala, Algeciras, Granada, Alcorcón y Gandía cuyos plazos de pago son mayores a los 8 meses de media y cuya situación financiera ha requerido de la aplicación de medidas extraordinarios de apoyo por parte del Gobierno, pero que lejos de ser la norma son la excepción. Al contrario de lo sucedido en las CCAA, y también en el Estado, la mejora de pago no ha sido consecuencia de un mayor endeudamiento, ha sido el resultado inmediato del equilibrio general en sus cuentas, consiguiendo superávit en los últimos tres años, tal y cómo pone de manifiesto el gráfico n.º 12.

Cuadro n.º 3. Periodo medio de pago de Administraciones Públicas correspondiente a enero 2016[99]

A fin de conseguir rebajar el periodo de pago en las administraciones regionales que sobrepasan el límite legal, el Ministerio de Hacienda ha realizado una última exhortación a Aragón y Extremadura –los días 6 y 7 de abril de 2016 respectivamente– en las que avisa que hará uso del medios coercitivo que determinan las Secciones 2.ª y 3.ª de la Ley el artículo 20 de la Ley Orgánica 2/2012, que se concreta en la retención de transferencias del Estado, a fin de proceder al pago de proveedores directamente en dichas Comunidades Autónomas. Al día de la fecha no se ha hecho público ni el importe de las retenciones ni el mecanismo para el cobro por parte de los acreedores.

Finalmente, cabe igualmente preguntarse si la revisión constitucional de septiembre de 2011 ha servido para garantizar el pago de la deuda a los acreedores financieros. A este respecto, nuestra respuesta no es halagüeña y, desde nuestra perspectiva, debemos indicar que tampoco a este respecto la normativa ha sido aplicada de manera estricta. En efecto, a pesar de que no existen datos públicos sobre impagos en las administraciones, si existen evidencias que nos llevan a sostener nuestra afirmación. En el ámbito de las Entidades Locales, el Estado ha tenido que poner en marcha el denominado Fondo de Ordenación Local, creado por medio del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y Entidades Locales y otras de carácter económico, en el que bajo la forma eufemística de ayuda a Entidades Locales para financiar sentencias judiciales firmes y apoyo a aquellas que no puedan financiarse con los precios marcados en el denominado «principio de prudencia financiera», realmente lo que se esconde es la refinanciación de buena parte de préstamos y créditos impagados con la banca hasta 2015. Esto evidencia que, de facto, no en todas las administraciones se prioriza el pago de la deuda. Por otra parte, no se ha reformado el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en lo que se refiere a la prelación de pagos de su artículo 187, el cual sigue determinado que «la expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores», sin haber sido adaptado a lo determinado en la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución; hecho este que argumentan algunos interventores municipales para no priorizar el pago de la deuda, argumentando no tener desarrollo el precepto constitucional. En el caso de las Comunidades Autónomas la situación es todavía más complicada, la Generalitat de Cataluña ha reconocido públicamente casos en los que no ha podido cumplir sus obligaciones de pago de créditos bancarios[101]. No sería descartable que existieran impagos en otras financiaciones con entidades domésticas en alguna de las administraciones con problemas financieros, que no se han hecho públicas ni por la banca ni por los deudores, a fin de no crear una situación de alarma en los mercados.

La aplicación estricta de la Ley y, en especial, la disciplina en el cumplimiento de la reglar de gasto, el hecho de que la Ley Orgánica 2/2012 no contempla déficit en el caso de las Entidades Locales y un escenario más restrictivo en cuanto a la capacidad de contratación de deuda, han sido, a nuestro juicio, los factores clave para que éstas administraciones hayan conseguido equilibrar sus cuentas, en contraposición al resto de las administraciones, a excepción hecha de la Seguridad Social, cuyos problemas quedan fuera del marco del presente artículo. En el cuadro n.º 4 se exponen esquemáticamente las principales diferencias en cuanto a las restricciones financieras que afectan a las Entidades Locales y a las Comunidades Autónomas en cuanto al déficit y restricciones para la contratación de deuda:

Cuadro n.º 4[102]

Title: The amendment of Article 135 of the Spanish Constitution of 1978: the legal and economic grounds for a rationalization approach, current status and results

Resumen: La reforma del artículo 135 de la Constitución española era necesaria por la situación irregular de la economía española desde hacía años. Nuestra adscripción a la Unión Europea y la consecución de los objetivos comunes de los Estados miembros obligaban a una reformulación en este sentido; más allá se debía adaptar nuestro espacio económico al denominado Six Pack de la Unión Europea. En este contexto, la reforma del artículo 135 de la Constitución y la aparición de la normativa posterior ha dotado al Estado de una serie de herramientas que permiten dos objetivos interconectados: por un lado, un mayor seguimiento de la evolución de las cuentas públicas a todos los niveles; por otro, un control incluso del periodo de pago a proveedores. La mayor capacidad coercitiva, las nuevas medidas financieras han mejorado notablemente el plazo de pago a los proveedores y se ha disminuido el déficit (si bien en términos relativos); en cambio, la deuda sigue su escalada. En términos de racionalización, el mejor papel lo han realizado las entidades locales. En este estudio se pretende analizar todas estas cuestiones.

Palabras clave: Artículo 135 de la Constitución, Unión Europea, déficit, deuda pública, Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales.

Abstract: The amendment of the article 135 of the Spanish Constitution was necessary due to the irregular situation of the Spanish economy for several years. Our European Union membership and the common objectives of the member states forced to the economy reformulation in general; beyond Spain should adapt its financial system to the named Six Pack of the European Union. In this context, the amendment of the article 135 and the subsequent regulations have given to the State different instruments and mechanisms to achieve two purposes: on the one hand, more monitoring of the public accounts evolution; on the other hand, a control of the suppliers payments. The new sanction capacities and the new financial measures have improved the system to ensure the payment of suppliers. The deficit has come down (in relative terms).However, the public debt continues to grow. In terms of restructuring and rationalitation, the local entities have also performed well. The study intend to analyse these issues.

Key words: Article 135 of the Spanish Constitution, European Union, deficit, public debt, State, Autonomous Communities, Local Entities.

Recibido: 10.05.2016
Aceptado: 22.06.2016