HISTORIA Y FUNDAMENTOS DE LA EXTENSIÓN DE EFECTOS DE SENTENCIAS FIRMES COMO FIGURA PROCESAL AUTÓNOMA

History and foundations of the extension of effects of final judicial sentences as autonomous procedural figure

María Luisa Domínguez Barragán

Profesora de Derecho Procesal

Universidad de Córdoba

mldominguez@uco.es

http://dx.doi.org/10.18543/ed-67(2)-2019pp235-261

Recibido: 23.07.2019

Aceptado: 16.12.2019

Resumen

En este trabajo se abordan los aspectos históricos de la introducción de la extensión de efectos de sentencias firmes en el ordenamiento jurídico nacional y el impacto que esta figura ha tenido en el ámbito contencioso-administrativo desde una perspectiva procesal. Igualmente, se exponen sus fundamentos tanto sustantivos como formales, acercando esta herramienta (que es bastante desconocida) a los operadores jurídicos. Cuestiones como el derecho a la tutela judicial efectiva, la ejecución de sentencias o la extensión de la cosa juzgada son sometidas a revisión cuando entra en juego un instrumento de estas características. Pero, ¿realmente es tanta su eficacia como para justificar su difícil encaje en el ordenamiento? De ahí radica la importancia de conocer su historia y de establecer su fundamentación.

Palabras clave

Extensión de efectos, sentencias firmes, derecho a la tutela judicial efectiva, ejecución, cosa juzgada.

Abstract

This paper addresses the historical aspects of the introduction of the extension of effects of final judgments in the national legal order and the impact this figure has had on the contentious-administrative field from a procedural perspective. Likewise, both substantive and formal foundations are expounded, bringing this tool closer, (which is quite unknown) to legal operators. Issues such as the right to effective judicial protection, the execution of judgments or the extension of res judicata are subject to review when such an instrument comes into play. But, Is it really so effective as to justify its difficult fit into the legal system? Hence the importance of knowing its history and establishing its foundations.

Keywords

Extension of effects, final judgments, effective judicial protection, execution, res judicata.

Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes históricos. III. Fundamentos de la figura. 1. Clasificación de los fundamentos. 1.1. Razones que cimentan la extensión de efectos en el ámbito general. 1.2 Razones que fundamentan la extensión para la esfera del ciudadano. 1.3. Razones de carácter técnico. 2. Visión jurisprudencial. IV. A modo de conclusión: objetivos de la figura. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

Hablar de extensión de efectos de sentencias firmes en el ordenamiento jurídico nacional pasa necesariamente por el ámbito contencioso-administrativo. Nos encontramos ante una figura procesal desconocida, de carácter novedoso y de naturaleza híbrida pero autónoma dentro del sistema, que posee un gran número de cualidades a la hora de afrontar una renovación del anquilosado modelo de justicia español. El interés social de la mejora en la eficacia, impulsado por los principios de celeridad y de economía en el ámbito judicial, impacta de lleno en la consideración de esta institución como clave para el desarrollo del ámbito ejecutivo en el área contencioso-administrativa[1].

Desde una perspectiva formal, podemos decir que la mayoría de las veces se buscan soluciones procesales más allá del propio ordenamiento cuando, si profundizamos un poco en las instituciones, vemos que el legislador ya ha encontrado problemas y ha intentado buscarles solución. Este es el caso de la figura objeto de este estudio, que pretende hacer frente a la pluriincidencia procesal sobre una misma cuestión o ámbito dentro del orden contencioso-administrativo.

¿Quién no es consciente de la importancia de un derecho fundamental como es la igualdad a la hora de un enjuiciamiento? Esta ha sido una preocupación constante para todos los operadores jurídicos. Sin embargo, la mayoría desconoce u olvida que, en sede de ejecución de sentencias, existe en el orden contencioso-administrativo un sistema habilitante de un título ejecutivo basado en la identidad[2]. Este sistema, regulado con cierta cautela (en palabras de la propia Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en adelante LJCA) permite la extrapolación de lo enjuiciado en un pleito anterior a sujetos no partes, ampliando de esta forma los límites de la cosa juzgada y revelando, por tanto, unas nuevas líneas para el derecho procesal. Se trata de una introducción de elementos declarativos en una fase posterior como es la ejecutiva. Sin duda, estamos ante uno de los avances jurídico-formales más olvidados de los últimos años.

Así, la pretensión de este trabajo no es otra que exponer los orígenes y fundamentar (desde la perspectiva procesal) una institución ciertamente abandonada, que puede ser capaz de lograr mejoras en el seno de una de las jurisdicciones más saturadas de la Administración de Justicia y, también por qué no, en los órdenes restantes. No debe olvidarse que, de un tiempo a esta parte, estamos asistiendo cada vez más a un fenómeno de masificación social, influenciado en gran medida por las plataformas digitales[3]. Por ello, una figura dedicada al tratamiento judicial de las masas debe recibir una atención más intensa de la que ha tenido tradicionalmente. Es ahora, cuando la individualidad va perdiendo terreno, el momento en el que una institución de estas características ha de ocupar un puesto relevante dentro del ordenamiento jurídico. La importancia del concepto de multitud en el siglo XXI ve su impacto en la regulación legal y, por ende, en nuestros Tribunales de Justicia. Hacer frente de manera amplia y conjunta no es ya una opción, sino que se ha convertido en una necesidad real del sistema judicial para poder ofrecer una respuesta jurídica rápida, igualitaria y eficaz[4].

II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La cuestión de la igualdad y su tratamiento entre los administrados ha estado siempre muy presente en el ámbito contencioso. Ya la Ley de 13 de septiembre de 1888 sobre el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa reconocía en su artículo segundo in fine una legitimación para casos idénticos[5]. Un hecho que ha pasado desapercibido para los distintos estudios histórico-procesales, pero que marca la tendencia legislativa (y, en su caso, jurisprudencial) de luchar por el respeto de la identidad y la similitud en los procedimientos judiciales de este orden. Podemos decir que esta idea, junto al tratamiento que ha de recibir un tercero afectado por el acto o disposición en conflicto, son los pilares básicos sobre los que se construye la figura que estamos tratando, teniendo en cuenta el principio general de la eficacia inter partes de las resoluciones judiciales y, como no, el respeto al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución Española (en adelante, CE).

Durante el siglo XX, en España, para el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se han promulgados dos leyes reguladoras. ¿Cómo han ido integrando esta figura en sus disposiciones? Al principio, la mencionada eficacia inter partes era un axioma inamovible. Sin embargo, el paso de los años y las distintas experiencias fueron demostrando que la conjugación de esta máxima con el tratamiento igualitario hacia los terceros afectados por el mismo acto o resolución era una acción positiva y eficaz, aunque no exenta de polémica.

La Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dejaba claro en su art. 86 que las sentencias solo producirían efectos entre las partes del proceso[6], salvo las que fuesen estimatorias de pretensiones anulatorias de actos o disposiciones, que también extendían su eficacia a las personas que estuviesen afectadas por ellos[7]. Esta afirmación ya abría un camino dentro de la eficacia clásica, al considerar que las anulaciones sí debían tener un estatus extensivo[8], pero siempre de connotación subjetiva. Ha de afirmarse, por tanto, que la anulación era generalizada frente al reconocimiento de plena jurisdicción que tenía un carácter individualizado[9].

Se respetaban así los límites subjetivos del proceso[10].

Como indicó CALVO DÍAZ, las dos cuestiones a las que había que atender eran, sin duda, la naturaleza de la pretensión de la sentencia originaria y la clase de acto o disposición impugnada[11]. No obstante, un sector doctrinal entendía que la anulación extensiva implicaba también los derechos o pretensiones que hubieran derivado de dicha anulación[12], pero no así los derechos subjetivos reconocidos al actor originario. Los terceros que por obra de esta vis extensiva de la anulación se veían beneficiados, si la Administración no actuaba de oficio, debían acudir a la vía administrativa para hacer efectivos los derechos derivados de la misma. Si en vía administrativa veían denegada su pretensión o no recibían respuesta, tenían que instar un nuevo proceso contencioso-administrativo[13].

Es cierto que, en su momento, se abrió un gran debate (tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial) debido a la confusión entre los límites de la cosa juzgada y los efectos jurídico-materiales de las anulaciones[14]. Así, como expone ROSENDE VILLAR, existían dos corrientes doctrinales enfrentadas, basadas en el texto literal del art. 86.2 de la antigua Ley: por un lado, los defensores de la extensión de la cosa juzgada por disposición legal y, por otro, los partidarios de la propia eficacia jurídico-material de las sentencias constitutivas[15].

A pesar de los mencionados antecedentes, esta situación ve un cambio radical con el impacto del Auto del Tribunal Supremo de 29 de Noviembre de 1985. Las interpretaciones jurisprudenciales con sus proyecciones extensivas modificarán el sentido de la norma contenida en el art. 86 de la antigua Ley, poniendo la semilla del nuevo sistema y abriendo la posibilidad de reconocer a terceros no partes en el proceso situaciones jurídicas individualizadas[16]. De todas formas, será una introducción paulatina que, como hemos visto ut supra con las sentencias de la década de los noventa del pasado siglo, no gozará de una gran repercusión a nivel jurisprudencial. Esta nueva figura se incorporará a partir de 1998 en el ordenamiento contencioso-administrativo y, concretamente, en el art. 110 LJCA.

¿Cómo pudo el Alto Tribunal ampliar la eficacia de la cosa juzgada material? La forma de hacerlo fue la personación en la fase de ejecución de sentencias, con base en el mencionado Auto. Sin embargo, como indicaban algunos autores, tal personación era admisible para la reiteración de la nulidad ya declarada con carácter general, pero no para reconocer derechos concretos[17]. No debe olvidarse que la fase de ejecución de sentencias no tenía por esas fechas (ni tiene en la actualidad) como objeto el ámbito declarativo, por lo que su uso no puede abarcar todas las facultades del proceso[18].

El FJ 5º de este Auto de 1985 contiene lo que podemos llamar el germen de la extensión de efectos como figura procesal individualizable. Así expone:

«(…) Si la Administración no reconoce los efectos del art. 86.2 de la Ley Jurisdiccional, no hay que seguir un nuevo proceso contencioso-administrativo, lo cual haría poco operativa dicha norma, sino que frente a la negativa, los afectados pueden conforme a los arts. 103 y siguientes de la citada Ley, insertarse dentro de la fase ejecutiva del proceso anterior, para que los efectos de la sentencia les alcancen.»

Podemos comprobar que, a diferencia de lo que ocurría desde 1956, donde el potencial reconocimiento de efectos era, para la jurisprudencia favorable, inmediato por las características de las anulaciones, a partir de este Auto son los interesados afectados de forma directa pero no partes en el proceso, los que han de personarse para que se les aplique la extensión y, además, se les reconozcan situaciones jurídico-individualizadas. Cambia el paradigma procesal, pues aquí se utiliza un elemento de la fase declarativa en el momento de la ejecución de una sentencia anterior.

En nuestra opinión, el Tribunal Supremo en 1985 dio un paso más. Mientras que las interpretaciones anteriores se basaban en el principio de igualdad y su finalidad era el respeto al mismo en el mayor grado posible, aquí el Tribunal ya busca lograr la eficiencia y considera innecesario el comenzar un nuevo proceso desde el origen. No puede negarse que, a nivel creativo, se trata de un hecho relevante para toda la materia procesal del ámbito contencioso. De hecho, esta interpretación que el Tribunal Supremo concedió al art. 86 de la antigua Ley, puede ser considerada como precursora de las nuevas líneas de gestión de los recursos en materia judicial, pues ponía el acento ya en la poca operatividad de llevar a cabo reiteraciones en casos idénticos, llegando incluso a reconocer la efectividad de los derechos enjuiciados[19]. Desafortunadamente, la novedosa situación creada a partir del citado Auto de 1985 no durará mucho, pues de nuevo se alzarán voces contra el carácter extensivo y de consideración amplia de las anulaciones, siendo su máximo exponente la STS 1278/1996, de 29 de febrero, donde se alude a una idea que aún hoy sigue presente: la falta de sustantividad propia del incidente de ejecución de sentencias para poder reconocer situaciones jurídicas individualizadas ultra partem[20].

La LJCA de 1998 recogerá este testigo y establecerá en su articulado todo un sistema de extensión ultra partem de los efectos de las sentencias, dando un paso al frente en la sistemática procesal contencioso-administrativa. Este mecanismo no estará exento de críticas, siendo incluso cuestionada su denominación.

III. FUNDAMENTOS DE LA FIGURA

En el caso de la extensión de efectos de sentencias firmes podemos distinguir entre varios tipos de causas por las cuáles esta herramienta procesal toma forma. Podría parecer que no tiene sentido plantear una clasificación de las razones que fundamentan la institución, ya que éstas se encuentran en planos distintos y responden a necesidades concretas según la perspectiva que analicemos. No obstante, como medio para facilitar la comprensión de las mismas podemos sistematizarlas de manera global por la proyección del impacto que producen, puesto que encontramos aspectos o razones que benefician al Estado en general, otras que se centran más en el ámbito propio del ciudadano e, incluso, algunas bases que únicamente son de carácter técnico-procesal.

En relación con la clasificación citada, puede decirse que la extensión de efectos de sentencias firmes repercute en la paz jurídico-social del Estado, en el sentido de que otorga un mecanismo de tutela judicial que favorece un mejor funcionamiento de la Administración de Justicia y, además, tiende a evitar las contradicciones judiciales. Por otro lado, la esfera personal del ciudadano que se enfrenta a la Administración también mejora, en tanto que se acortan los plazos y los gastos.

1. Clasificación de los fundamentos

La extensión de efectos de sentencias firmes tal como la conocemos surge a raíz de una serie de interpretaciones jurisprudenciales y doctrinales más aperturistas de la eficacia inter partes de las sentencias que, por motivos de ahorro temporal y agilización en el funcionamiento de los Tribunales, permitieron su posterior reconocimiento legal. Es evidente que, como indica la Exposición de Motivos de la LJCA y acepta la mayoría de los autores, la finalidad del art 110 LJCA es la de evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en las materias reservadas[21]. Sin embargo, debe profundizarse en las razones que subyacen a esta afirmación. Hemos comentado ut supra que no puede plantearse una clasificación estándar de carácter temporal ni tampoco en función de su importancia, ya que todas las razones que han fundamentado la extensión de efectos se han ido superponiendo a lo largo del tiempo, y su relevancia dependerá de la valoración que se pretenda obtener. De hecho, la doctrina incluso mezcla los distintos fundamentos porque, obviamente, están fuertemente interconectados[22]. Además, como en muchos otros ámbitos, se produce la paradoja de que las bases de la institución se confunden con sus objetivos o finalidad.

De todas formas, con estas premisas, podemos distinguir distintos grupos de razones que analizaremos a continuación.

1.1. Razones que cimentan la extensión de efectos en el ámbito general

La LJCA en el art. 110 otorga un plus de tutela (en el sentido de poder obtener una resolución más abreviadamente) a ciertas materias cuando se cumplen unos requisitos concretos, con base en la identidad de situaciones. Así, la principal razón material que fundamenta la extensión de efectos es, a nuestro parecer, el principio de igualdad ante la Ley y, expresamente en su aplicación[23]. Como indica ROSENDE VILLAR[24]: «la ley determina (…) no tanto que los órganos judiciales dispensen necesariamente un mismo trato jurídico a los que se hallan en idéntica situación, sino más bien que situaciones iguales no sean juzgadas de un modo distinto injustificadamente».

De igual manera, y al hilo con lo anterior, podemos decir que el ordenamiento jurídico se ve beneficiado en tanto que se amplía la efectividad de la tutela judicial contenida en el art. 24 CE[25], principalmente en su vertiente de acceso a la jurisdicción, pues se abren dos caminos: por un lado, el proceso ordinario contencioso-administrativo y, por otro (únicamente para las materias reservadas), la extensión de efectos de sentencias[26]. De hecho, PÉREZ DEL BLANCO, considera que la extensión de efectos agiliza la satisfacción del derecho a la tutela jurisdiccional en los supuestos donde la única variación de su otorgamiento sea el sujeto que se hace acreedor de la misma[27].

Sin embargo, cuando se analiza la perspectiva que el Tribunal Constitucional otorga a este derecho[28], vuelve a surgir la duda acerca de si su verdadero carácter no es otro que el carácter administrativo previo a la vía judicial (como se manifestaba en la redacción original del art. 110 LJCA), en tanto que no se está provocando a la autoridad judicial para que decida, sino que se solicita una asimilación de una previa resolución por igualdad; el solicitante solo tiene que justificar las razones de la identidad de situaciones tanto fácticas como jurídicas. Así, MENÉNDEZ PÉREZ incluso expresa que ni siquiera es necesario que el tercero ejerza la acción judicial[29] y PENDÁS GARCÍA manifiesta que es el propio modus operandi de la Administración (que resuelve muchos expedientes idénticos con una misma resolución) el que fundamenta la previsión legal del art. 110 LJCA[30]. Esta postura es manifiestamente contraria a otra de las cuestiones que surgen con relación a la extensión de efectos: si, realmente, la función del juzgador en ella forma también parte de la potestad del art. 117.3 CE de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que le corresponde en exclusiva a los Tribunales. Nuestra opinión es afirmativa, ya que podemos decir que se lleva a cabo un desplazamiento del enjuiciamiento que ya se ha producido en un proceso anterior, por lo que únicamente el juez ha de comprobar la identidad de situaciones, pero haciendo ya una labor de valoración; la prueba fáctica es que resuelve a través de un auto. De nuevo, se vuelve a evidenciar la naturaleza híbrida y mixta de esta figura, por lo que debido a sus múltiples aristas es imposible su clasificación absoluta y así lo ha demostrado el legislador con los cambios que ha ido sufriendo el art. 110 desde 1998.

A la par, se ha planteado ante el Tribunal Constitucional la vulneración del art. 24 CE en su vertiente del derecho a que las resoluciones judiciales sean ejecutadas en sus propios términos, puesto que en una extensión de efectos la Sala resolvió de forma contraria a lo que en su día dispuso para una recurrente anterior[31]. Este Tribunal ha sido claro y en su STC 146/2005, de 6 de junio entendió que no existe un derecho al acierto, ya que los derechos y garantías del art. 24 CE no garantizan la justicia de la decisión y tampoco la satisfacción de la pretensión de ninguna de las partes del proceso.

Otro de los aspectos del binomio tutela judicial efectiva-extensión de efectos de sentencias firmes que ha sido cuestionado es la constitucionalidad de la posibilidad casacional de los autos resolutorios de extensión de efectos. En este sentido, el Tribunal Supremo ha considerado que no puede entenderse vulnerado el art. 24 CE, puesto que el derecho al recurso es un derecho de configuración legal que no puede extralimitarse[32].

Para la doctrina, las razones que fundamentan la existencia de la extensión de efectos también son de carácter general pero de otra índole. Por ejemplo, para DE DIEGO DÍEZ[33], la razón principal que hace surgir la extensión de efectos como la conocemos hoy en día es la masificación del orden contencioso-administrativo, debido a la creciente intervención pública en los distintos ámbitos sociales. En la misma línea, AGÚNDEZ FERNÁNDEZ[34] entiende que los principios de economía procesal y tutela judicial efectiva hacen extensibles los pronunciamientos del fallo a los ciudadanos, evitándose nuevos procesos y haciendo más eficaz y eficiente la actuación de las Administraciones Públicas, tanto en beneficio de los intereses generales como de los particulares[35]. De la misma forma, SANTAMARÍA PASTOR[36] considera que la técnica de la extensión de efectos permitiría ahorrar «un tiempo y esfuerzo extraordinario de los jueces y de sus respectivas oficinas judiciales».

GÓMEZ-FERRER MORANT matiza las opiniones anteriores, añadiendo el continuo cambio legislativo como razón por la cual se producen disposiciones generales y actos administrativos que son impugnados posteriormente mediante series interminables de recursos de idéntico objeto que dan lugar a una masificación de la justicia, lo que ha conllevado el surgimiento de mecanismos como el que estamos tratando en estas líneas[37].

Asimismo, el papel de la seguridad jurídica es clave a la hora de analizar los fundamentos de la extensión de efectos. Como exponía DÍEZ-PICAZO[38], la seguridad jurídica significa la previsibilidad de que los poderes públicos en un caso concreto, actuaran o dejarán de hacerlo, y de que, si actúan, lo harán de una manera concreta, por lo que puede determinarse como base de la extensión de sentencias firmes. También puede considerarse fundamento de la extensión el abaratamiento de los costes que ha de conllevar su uso, principalmente por el acortamiento del proceso. Esta es la opinión que mantiene MARTÍNEZ ALARCON, cuando entiende que con la extensión de efectos se ven beneficiados los principios de economía procesal y tutela judicial efectiva con el consiguiente abaratamiento de los costes económicos[39].

1.2. Razones que fundamentan la extensión para la esfera del ciudadano

En nuestra opinión, los fundamentos de la extensión de efectos hay que buscarlos más en la implicación para la justicia que para el propio ciudadano, aunque éste se vea beneficiado por las mejoras de su ordenamiento jurídico en un plano directo. No podemos afirmar, por tanto, que la razón de ser de la extensión de efectos de sentencias firmes sea el beneficio de la ciudadanía, pues en ese caso, el legislador no habría limitado las materias (no olvidemos que la extensión de efectos solo puede producirse en asuntos de materia de personal al servicio de las Administraciones públicas, asuntos tributarios o de unidad de mercado) ni tampoco sería tan restrictivo a la hora de la presentación de una solicitud de estas características. Es indudable que el ciudadano se ve beneficiado al no tener que interponer un recurso ordinario, aunque, de todas formas, ha de iniciar un procedimiento[40]. A diferencia de lo que venimos manifestando, ciertos autores consideran que el fundamento de la extensión está en la mejora de la esfera jurídica ciudadana. Así, CORDERO LOZANO[41] entiende que la innovación del art. 110 LJCA es, para el administrado, una respuesta ante los tradicionales privilegios que ha ostentado la Administración, principalmente a la hora de los plazos por el retardo de la justicia.

En otra línea se encuentra VEGA CASTRO. Para este autor el motivo del art. 110 LJCA es el de dar respuesta legal a la eficacia de las sentencias y sus consecuencias en los actos masa[42], a lo que SENÉS MOTILLA añade el consiguiente ahorro tanto económico como temporal[43].

FONT I LLOVET defiende que con la LJCA se produjo un cambio de funcionalidad en el orden contencioso-administrativo, donde el ciudadano pudo comprobar que ostentaba derechos frente a la Administración y que éstos recibían tutela por parte de los Tribunales, pero teniendo que hacer frente a una justicia lenta y desigual que propició el nacimiento de distintas figuras que mejoraron la efectividad y la protección de los derechos individuales de las cuales una representante ha sido la extensión de efectos del art. 110 LJCA[44]. El fundamento que para este autor sirve de base de la creación del art. 110 LJCA está en la línea con los nuevos aires de mejora de la justicia que ha propugnado la Unión Europea.

Podemos observar, por tanto que, en esta corriente, la doctrina se sitúa en la postura de entender la extensión de efectos como un mecanismo que beneficia a los ciudadanos de forma directa a la hora de iniciar una solicitud de extensión de efectos, intentando con ella abreviar los plazos y también abaratar el coste judicial.

1.3. Razones de carácter técnico

Por último, podemos comprobar que una parte de la doctrina entiende que las razones de la existencia de este instituto jurídico son puramente técnicas.

En este sector, CUERNO LLATA considera que la extensión de efectos enfatiza el incremento de las garantías en la ejecución de las sentencias[45]. Asimismo, ROMERO REY va más allá y entiende que la razón última es únicamente de carácter procesal: crear un título de ejecución del mismo contenido que el que pretende una determinada sentencia firme, en favor de una persona que, aun no habiendo sido parte en el proceso donde ésta haya sido dictada, se encuentre en idéntica situación a las personas individualmente favorecidas por el fallo de dicha sentencia[46].

Entre los máximos exponentes de esta corriente encontramos a ALUM LÓPEZ que considera que la extensión de efectos es únicamente «una medida de economía procesal que imprime celeridad y eficacia a la Justicia consistente en emplear una misma Sentencia para la resolución de litigios con idéntico objeto», clasificándola como mero remedio procesal[47]. De igual manera, para MARTÍN FERNÁNDEZ el fundamento de la extensión de efectos no es más que salvaguardar el principio de economía procesal, al considerar absurdo llevar a cabo otro proceso cuando el Tribunal va a decidir en los mismos términos plasmados en una resolución firme anterior[48]. En la misma línea se manifiesta GRAU RUIZ[49].

BAEZA DÍAZ-PORTALES, resume de forma muy acertada toda esta corriente al entender que el fundamento de la extensión es el articular un cauce procesal más sencillo para obtener una más pronta solución, evitando la multiplicidad de trámites y la más larga duración del proceso convencional[50]. Por último, PÉREZ DEL BLANCO entiende que la principal causa de la extensión de efectos de sentencias firmes es la economía procesal[51].

2.  Visión jurisprudencial

En un plano estrictamente jurídico, el Tribunal Supremo considera que son razones de carácter procesal las que fundamentan la existencia del art. 110 LJCA. Podemos verlo en el FJ 3º de la STS 5476/2008, de 22 de octubre cuando expone:

«(…) Se trata, como es bien sabido, de un mecanismo dirigido a evitar procesos innecesarios cuando, sobre una situación idéntica a la que vaya a encarnar el tema de un litigio, existe ya un precedente judicial con carácter de firmeza; y pretende por ello dar cumplida satisfacción a los derechos a la igualdad en la aplicación de la ley y a la tutela judicial efectiva reconocidos en los artículos 14 y 24 de la Constitución.

Ésa es la que pudiéramos llamar la vertiente sustantiva de la institución, pero también desde el punto de vista procesal tiene un perfil propio: su finalidad es crear un título de ejecución, del mismo contenido que el que presente una determinada sentencia firme, en favor de una persona que, aun no habiendo sido parte en el proceso donde esta haya sido dictada, se encuentre en idéntica situación a las personas individualmente favorecidas por el fallo de dicha sentencia. (…)».

En la misma línea se manifiesta el Tribunal Constitucional, en su STC 13/2011, de 28 de febrero de 2011, FJ 2º:

«Tal objeción ha de ser rechazada de plano pues de la simple lectura del precepto indicado se desprende que la extensión de efectos de sentencias firmes que hubieran reconocido una situación jurídica individualizada en materia tributaria no se configura en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa como un remedio procesal frente a Sentencias lesivas de la igualdad sino como un procedimiento preventivo y simplificador del procedimiento judicial, que no puede configurarse como una obligación del ciudadano, ni mucho menos entenderse su omisión como una renuncia al derecho a la igualdad en la aplicación judicial de la ley.»

Para un gran número de autores[52] (encabezados por GIMENO SENDRA y a los que nos sumamos), además de la mejora de la eficacia en el seno judicial, el fundamento principal de la extensión de efectos del art. 110 LJCA se encuentra en la STC 10/1998, de 13 de enero y, especialmente, en el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la Ley[53], puesto que: «sería contrario al referido principio constitucional y al derecho a una tutela judicial efectiva y sin dilaciones indebidas que los litisconsortes nativos, que no reaccionaron, en su día, mediante el correspondiente recurso contencioso-administrativo, se vieran ante la ejecutoriedad del acto, discriminados frente a los activos que decidieron interponer dicho recurso en tiempo y forma»[54].

De hecho, así lo ha corroborado el Tribunal Supremo, cuando en su STS 5886/2011, de 13 de septiembre[55] en su FJ 6º expone:

«(…) No cabe olvidar que la extensión de efectos se configura en la ley como un instrumento procesal dirigido a evitar la reiteración de procesos contra los llamados actos masa y que se funda en el principio de igualdad en la aplicación de la ley por los tribunales, siendo presupuesto necesario la firmeza de la sentencia cuya corrección jurídica el Tribunal Supremo no puede ya revisar, salvo que se invoque que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuese contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, circunstancia que no concurre en el caso.»

En la misma línea se expresa en su STS 3445/2018, de 9 de octubre, cuando en su FJ 2º expresa:

«Lo expuesto nos lleva a recordar que las normas de los artículos 110, 111 y 37.2 de la LJCA de 1998 sirven para garantizar el principio constitucional de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la ley, además de evitar el coste y el retraso de la repetición de procesos en lo que se han denominado «actos en masa» en materia tributaria, de personal y de unidad de mercado. Y es evidente que, en este caso, el respeto a la igualdad nos vincula por partida doble, dado el número considerable de precedentes planteados como se ha dicho y que se han enumerado, lo que nos autoriza a examinar en forma breve esta impugnación. Las Administraciones deben acomodar su actuación, en la medida que les sea posible, a lo que resuelvan los Tribunales en casos en que los interesados se encuentran en idéntica situación fáctica y jurídica y acomodarse a lo resuelto o «juzgado», pero en este caso el recurso esgrime que no hay identidad de situaciones, lo que nos llevará a un examen más extenso de esa cuestión.»

Sin embargo, llama la atención el matiz sobre el que incide el Tribunal Constitucional, cuando entiende que la extensión de efectos no tiene como objetivo evitar la dispersión de resoluciones judiciales (STC 87/2008 de 21 de julio, FJ 5º):

«(…) el citado mecanismo procesal no tiene por objeto evitar la dispersión de soluciones judiciales, sin perjuicio de que pueda coadyuvar a ello, sino «ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa», según el preámbulo de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. No cabe duda, por tanto, de que es constitucionalmente legítimo que los pronunciamientos sobre extensión del fallo se reserven al órgano que los dictó y que éste sólo pueda efectuar la extensión si tiene competencia para conocer de la nueva pretensión…»

No obstante, es el ATS 8103/2018, de 16 de julio el que, a nivel jurisprudencial, expone de forma más rotunda los fundamentos de la extensión de efectos de sentencias firmes para el ordenamiento jurídico nacional. De la siguiente forma se manifiesta en su FJ 3º:

«(…)Las Administraciones deben acomodar su actuación, en la medida que les sea posible, a lo que resuelvan los Tribunales en casos en que los interesados se encuentran en idéntica situación fáctica y jurídica y acomodarse a lo resuelto o «juzgado» en supuestos como el que nos ocupa, lo que justifica las normas de los artículos 110, 111 y 37.2 LJCA , dictadas para garantizar el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la ley y evitar el coste y el retraso de la repetición de procesos en lo que se han denominado actos en masa en materia tributaria, de personal y de unidad de mercado.»

Sin duda, es la previsibilidad de una resolución similar en un caso muy parecido el que llevar a poder exigir una extensión de efectos. En este sentido se ha manifestado el Tribunal Supremo en su STS 4529/2016, de 17 de octubre, FJ 5º:

«(…) la LJCA considera que, ya que la extensión de los efectos de la sentencia no resulta exigible en virtud del estricto cumplimiento de la misma, sino más bien como consecuencia de la previsibilidad de una decisión idéntica en el proceso en que se plantee la misma cuestión, no puede darse lugar a dicha extensión cuando la existencia de jurisprudencia contraria impediría al juzgado o tribunal sentenciador reiterar la doctrina aplicada, sin perjuicio de que la sentencia deba mantener estrictamente sus efectos entre las partes como consecuencia del principio de cosa juzgada…»

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN: OBJETIVOS DE LA FIGURA

Como hemos podido comprobar, en muchos casos (y, sobre todo, desde los enfoques más técnicos) la fundamentación de base para entender el art. 110 LJCA se mezcla con su finalidad u objetivos. En este punto, nos mostramos totalmente de acuerdo con lo que declara MAGALDI cuando expone que los objetivos que se perseguían con la creación de la extensión de efectos eran: la descongestión judicial, la agilización de los trámites judiciales y de los plazos procesales, y la evitación de los pronunciamientos judiciales contradictorios[56]. En la misma línea, se muestra CHAMORRO GONZÁLEZ, para el que la extensión de efectos es un mecanismo que surge con el objetivo de paliar «el endémico atasco en el que se encontraban los Órganos Judiciales»[57].

La pregunta que surge a continuación es la referente al grado de cumplimiento de estos objetivos iniciales. En nuestra opinión[58], la extensión de efectos no ha gozado en el ordenamiento jurídico español (y especialmente en el ámbito contencioso-administrativo) del papel relevante que se pretendía con su incursión legal. El legislador ha ido poniendo trabas para su uso, modificando el articulado y delimitando cada vez unos requisitos muy estrictos, mientras que el ciudadano (y también muchos operadores jurídicos) en la mayoría de los casos ni siquiera conoce la existencia de la figura. Como expresan la mayoría de los autores, el balance sobre la utilización de este mecanismo es bastante desolador. Sin duda, su controvertida introducción en el ordenamiento y su difícil encaje procesal han provocado, en parte, esta situación, aunque en la materia de personal al servicio de las Administraciones Públicas parece que últimamente está volviendo a cobrar protagonismo.

Podría afirmarse que la fundamentación de la extensión de efectos únicamente responde a motivos de orden puramente práctico, motivos de carácter formal que, por la utilidad que ofrece la institución, van a provocar su aparición en el sistema contencioso-administrativo y que, por conformar los antecedentes, dieron lugar a la incorporación del art. 110 a la LJCA. No obstante, por otro lado, también existen razones sustantivas o materiales que fundamentan la extensión de efectos y que parecen supeditadas a las primeras. Sin embargo, bajo nuestro punto de vista son éstas las que poseen consistencia jurídica para incorporar una figura tan atípica y complicada como es la extensión de efectos de sentencias firmes. Igualmente, se evidencia que, aunque en su origen respondiese a otro tipo de pretensiones, actualmente esta institución puede encuadrarse en las nuevas tendencias que ha fomentado la Unión Europea para evitar o, al menos, reducir la litigiosidad ante los Tribunales de Justicia[59]. Incluso, podría llegar a pensarse en la extensión de efectos más que como derecho sustantivo en una especie de norma soft law, ya que, con el art. 110 LJCA nos encontramos ante un artículo de opción potestativa para el ciudadano pero que, con su uso, puede llegar a influir en la calidad judicial.

BIBLIOGRAFÍA

Agúndez Fernández, A. (dir.), et al., El proceso Contencioso Administrativo, Comentarios y Jurisprudencia a la Ley 29/1998 de 13 de Julio (Actualizada a la Ley 37/2011 de 10 de Octubre), Comares, Granada, 2013.

Alum López, C., «El proceso contencioso-administrativo en materia tributaria: extensión de efectos de sentencias y problemas de ejecución», en A.A.V.V., Nuevo régimen jurídico de los procedimientos tributarios, Estudios de derecho judicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2005, núm.77.

Aranguren Pérez, I., y González Rivas, J.J., Comentarios a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998 de 13 de Julio, Cizur Menor (Navarra), 2008.

Baena del Alcázar, M. (dir.), Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Doctrina y Jurisprudencia, Trivium, Madrid, 1999.

Baeza Díaz-Portales, M.J., «Extensión de los efectos de las sentencias a terceros (regulación legal, doctrina judicial y examen crítico)», en Tribuna Fiscal nº 246, Abril 2011.

Calvo Díaz, G., «Extensión de efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Comentario al artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa», en Actualidad Administrativa, núm.30, 1991.

Chamorro González, J. M., «La extensión de efectos de Sentencias del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo», en Tributos Locales, núm. 94, Abril-Mayo 2010.

Civera Martínez, M. y Abad Carretero, L., En pos de un nuevo Humanismo, Santander, 2018.

Contín Trillo-Figueroa, E., «Extensión de los efectos de la sentencia en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa», en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 32, Junio, 2008.

Cordero Lozano, F., «La extensión de los efectos de la sentencia a terceros; un nuevo reto jurisdiccional» en Administración de Andalucía: revista andaluza de Administración Pública, núm. 47, 2002.

Córdoba Castroverde, D., «Dificultades y problemas que plantea en la actualidad la extensión de efectos de las sentencias en el orden contencioso-administrativo», en Revista de Jurisprudencia El Derecho núm. 4, Diciembre, 2011.

   , «Réquiem por la extensión de efectos de las sentencias en el orden contencioso-administrativo», en Revista de Jurisprudencia el Derecho, Febrero, 2007.

Cubillo López, I.J., «El derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la ejecución en la jurisprudencia constitucional». Estudios de Deusto 66, 2018.

Cuerno Llata, J.R, «Extensión de efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa», en Revista de Estudios Locales CUNAL, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 1998, núm. 22.

De Diego Díez, L.A., Extensión de efectos y pleito testigo en la Jurisdicción Administrativa, Cizur Menor (Navarra), 2016.

De la Oliva Santos, A., Sobre la cosa juzgada: civil, contencioso-administrativa y penal, con examen de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, 1991.

Díez Picazo, L.M., «La doctrina del precedente administrativo», en Revista de Administración Pública, núm. 98, 1982.

Ezquerra Huerva, A., y Oliván del Cacho, J., Estudio de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Tirant Lo Blanch Tratados, Valencia, 2014.

Font i Llovet, T., «la extensión a terceros de los efectos de la sentencia en vía de ejecución», en Justicia Administrativa: Revista de Derecho Administrativo, núm. extraordinario de 1999.

Gimeno Sendra, V., Moreno Catena, V. y Sala Sánchez, P., Derecho Procesal Administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2004.

Gómez-Ferrer Morant, R., «Artículo 111», en Revista Española de Derecho Administrativo núm. 100, 1998.

Huerta Garicano, I. y de la Cruz Mera, F., «La extensión de efectos como cauce alternativo a la interposición del recurso contencioso-administrativo» Foro Abierto, Revista de Jurisprudencia El Derecho, núm. 2, 2011.

López Benitez, M., «Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998», en Edición especial del núm. 100, Revista Española de Derecho Administrativo, 1999.

Martín Fernández, J., «Incidencia de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en materia tributaria: suspensión de la ejecución del acto impugnado y extensión de los efectos de una sentencia firme a personas que no han sido parte en el procedimiento», en Revista de Información Fiscal, núm. 32, 1999.

Martínez Micó, Juan Gonzalo, «Extensión de los efectos de una sentencia firme en materia tributaria», en Tribuna Fiscal, CISS, núm. 221, 2009.

Merino Jara, I. (dir.) et al., Estudios sobre el proceso contencioso-administrativo en materia tributaria, Bosch, Barcelona, 2015.

Montoya Melgar, A. (coord.), Cuestiones actuales de la jurisdicción en España, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Madrid, 2010.

Moreno Molina, J.A., (dir.) et al., Procedimiento y Proceso Administrativo Práctico (Vol. III, Proceso Contencioso-Administrativo), La Ley, Madrid, 2006.

Ortega y Gasset, J., La rebelión de las masas (edición de Hernández Sánchez, D.), Tecnos, Madrid, 2012.

Palomar Olmeda, A. (dir.) et al., Tratado de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, Aranzadi Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2012.

Pendás García, B. (coord.), Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estudio sistemático, Praxis, Barcelona, 1999.

Pera Verdaguer, F., Comentarios a la Ley de lo Contencioso Administrativo, Bosch, Barcelona, 2004.

Pérez Andrés, A.A., Los Efectos de las Sentencias de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Aranzadi, Elcano (Navarra), 2000.

Pérez del Blanco, G., «La extensión subjetiva de los efectos de las sentencia administrativa en los supuestos de litigios en masa» en CEFLegal, Junio, núm. 53, 2005.

Puebla Agramunt, N., «¿Quiere realmente el supremo acabar con la extensión de efectos en materia tributaria?», en Quincena Fiscal, núm. 18, 2009.

Quintana Carretero, J.P., (dir.), Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Thomson-Reuters, Valladolid, 2013.

Quintana Redondo, C. et al., Comentarios a la Ley de lo Contencioso-Administrativo, Santillana, Madrid, 1965, vol. II.

Rojí Buqueras, J.M., «La extensión de los efectos de sentencias en materia tributaria. (Un análisis del art.110 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)», en Impuestos: Revista de doctrina, legislación y jurisprudencia, Año núm. 17: núm.1, 2001.

Rosende Villar, C., La Eficacia Frente a Terceros de las Sentencias Contencioso-Administrativas, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2002.

Santamaría Pastor, J.A., La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Comentario, Iustel, Madrid, 2010.

Senés Motilla, C., «La ejecución de las sentencias en la nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa», en La Ley: Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, núm.6, (D-323), 1998.

Vega Castro, J.L., «La extensión a terceros de los efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el seno de la vía de ejecución: una solución problemática», en AAVV., La Justicia Administrativa, Libro Homenaje al Prof. Dr. D. Rafael Entrena Cuesta, Atelier, Barcelona, 2003.

Xiol Ríos, J.A., «Consideración de algunos aspectos del proceso administrativo como respuesta a los fenómenos de masificación social: la legitimación, la limitación de las instancias, el tratamiento en serie de los recursos y los efectos de la sentencia», en «Jurisdicción contencioso-administrativa: aspectos procesales», Cuadernos de Derecho judicial, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1992, XV.

---