EL ARTÍCULO 41 DE LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA: UNA VISIÓN CRÍTICA

Susana Viñuales Ferreiro

Sumario: 1. Introducción. 2. Reflexiones sobre el derecho a una buena administración. 2. 1. Antecedentes de la buena administración en el Derecho positivo. 2.2. El reconocimiento a través de la jurisprudencia del principio de buena administración y de los derechos que lo componen. 2.3. La proclamación de la buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: repercusiones. 2. 4. Un derecho fundamental sin contenido específico cuya relevancia se sitúa en los derechos públicos subjetivos que lo integran. 3. A modo de conclusión.

1. INTRODUCCIÓN

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea recoge en su Capítulo V –relativo a la «ciudadanía» el derecho a una buena administración (art. 41). De este modo, se introduce en el ordenamiento jurídico europeo, con la categoría de derecho fundamental, un nuevo derecho que hasta entonces solo había tenido un reconocimiento –parcial– en el campo jurisprudencial.

Como sabemos, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea fue proclamada en el Consejo Europeo de Niza el 7 de diciembre de 2000 conjuntamente por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión^[1]. Sin embargo, la pretensión del Parlamento Europeo de que la Carta pasara a formar parte de los Tratados fue rechazada por el Reino Unido, Irlanda, Holanda, Dinamarca, Finlandia y Suecia.

Posteriormente, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa incluyó la Carta como Parte II del mismo pero desgraciadamente, los esfuerzos de la Convención no llegaron a consolidarse. Así pues, tras el intento fallido de que la que Carta pasara a formar parte del texto de los Tratados^[2], el Tratado de Lisboa vino a solucionar la cuestión. La Carta se mantiene actualmente en un texto independiente^[3] pero es dotada de valor jurídico vinculante en virtud de lo dispuesto en el art. 6.1 del TUE, que establece:

«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados»

Como indica Dutheil De La Rochère, la Carta no es propiamente parte del Derecho primario pero adquiere el estatus de tal^[4].

Así, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se pone fin a la incertidumbre latente en la doctrina durante los pasados años, deseosa de que la cuestión relativa al valor jurídico de la Carta se resolviera positivamente. Hoy contamos en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea con una declaración de derechos fundamentales a la que se ha atribuido el mismo valor jurídico que los Tratados^[5].

Ahora bien, más allá de los efectos que sobre la construcción política de la Unión Europea implique contar con tal declaración de derechos fundamentales, lo que pretendemos destacar en este estudio es que la Carta recoge en su art. 41 un derecho de nuevo cuño^[6] que, a diferencia de otros derechos que ya se habían dejado entrever en los Tratados u otros textos de derecho originario, es la primera vez que se recoge de forma expresa en un texto escrito^[7].

En las líneas que siguen trataremos de abordar las características de este nuevo derecho así como las repercusiones que su proclamación como derecho fundamental pueda tener de cara a su protección por los Tribunales de la Unión Europea.

2. REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

2.1. Antecedentes de la buena administración en el Derecho positivo

Como decimos, no es hasta su proclamación en el art. 41 de la Carta^[8], cuando el derecho a una buena administración se incluye en un listado de derechos «fundamentales».

Con anterioridad son también muy escasas las referencias al mismo en el Derecho positivo, siendo en el ámbito jurisprudencial dónde empieza a vislumbrarse su protección. Veamos brevemente cuáles son sus primeras manifestaciones.

Aparte de vagas referencias en textos que no llegaron a proclamarse^[9], el derecho a una buena administración tal y como está expresado en la Carta carece de precedentes en los documentos internacionales o europeos de derechos humanos.

Centrando la mirada en el ámbito internacional, Tomás Mallén^[10] destaca la dificultad de determinar los antecedentes de este derecho, pues la preocupación por tutelar a los ciudadanos frente a la acción de la Administración perecía inexistente. Así, no encontramos en los textos internacionales ninguna alusión al derecho a la buena administración en sentido genérico ni a ninguna de sus posibles manifestaciones. No existe regulación específica del mismo ni en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, ni en los Pactos Internacionales de 1966, ni tampoco en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Solamente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos «ha intentado garantizar alguno de los aspectos que lo integran a través de una meritoria labor de interpretación extensiva de otros derechos...»^[11].

En cuanto al Derecho originario de la Unión Europea, tampoco se encuentra en los Tratados constitutivos referencia al derecho genérico a la buena administración.

No puede olvidarse, en este punto, la aportación del Consejo de Europa sobre los principios que integran la buena administración, como no podía ser de otro modo en un organismo internacional destinado a la protección de los derechos y libertades de los individuos. Basándose en los estándares definidos y aplicados en los Estados miembros que son parte del mismo, el Consejo de Europa ha ido definiendo los principios de la buena administración que deben guiar los procedimientos administrativos de los Estados miembros a fin de asegurar mayor equidad en las relaciones entre los particulares y las autoridades administrativas^[12]. Ahora bien, a pesar de su importancia, pues los principios que proclama se dirigen a promover la buena administración, las Recomendaciones del Consejo de Europea no constituyen normas jurídicamente vinculantes.

Tampoco las leyes nacionales se refieren a la buena administración como derecho fundamental^[13]. En el supuesto concreto del ordenamiento jurídico español, si bien encontramos algunas disposiciones constitucionales sobre derechos que integrarían lo que puede entenderse por buena administración, éstas no se encuentran recogidas entre los derechos «fundamentales».

2.2. El reconocimiento a través de la jurisprudencia del principio de buena administración y de los derechos que lo componen

De las circunstancias descritas puede deducirse que la relevancia de la jurisprudencia de la Unión Europea va a ser de especial magnitud. Han sido los jueces europeos quiénes han ido allanando el camino para su construcción y su posterior integración en la Carta de los Derechos Fundamentales^[14].

Pues bien, tradicionalmente la jurisprudencia europea se ha referido al mismo como un principio informador^[15].Ya con anterioridad a la proclamación de la Carta, encontramos numerosas sentencias en las que aparece la referencia al término «buena administración», pero no como derecho en sí mismo sino, más bien como estándar de comportamiento exigido a la Administración en sus relaciones con los Estados miembros, sus organismos y agentes, o con los propios administrados, es decir como principio orientador de la actuación administrativa^[16].

Del mismo modo, casi desde el inicio de las Comunidades Europeas encontramos referencias a la buena administración en el marco de la defensa de alguno de los derechos que lo integran. Por tanto, aunque algunos derechos del actual art. 41 de la Carta están recogidos en el Derecho originario, su principal construcción la encontramos en la esfera jurisprudencial.

Por ejemplo, el Tribunal de Justicia se pronuncia muy tempranamente sobre la obligación de motivar aludiendo al principio de buena administración en la sentencia Industrias Siderúrgicas asociadas c. Alta Autoridad^[17]. Posteriormente, el Tribunal concibe esta obligación como una de las exigencias del Derecho comunitario, pues solo abarcando la legalidad de los motivos de la decisión impugnada el control jurisdiccional podrá ser eficaz^[18].

También los Tribunales aludieron a que la obligación de la Administración de resolver en un tiempo razonable deriva de las reglas de la buena administración^[19].

Por otra parte, encontramos referencias al derecho a ser oído como expresión del derecho de defensa, en este caso en el procedimiento administrativo en materia de defensa de la competencia, ya en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1989, Orkem, asunto 374/87^[20]. Por ejemplo, en la ya citada sentencia New Europe Consulting el Tribunal de Primera instancia reproduce su reiterada jurisprudencia según la cual el respeto al derecho de defensa en todo procedimiento que pueda terminar en un acto lesivo contra una persona «constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que debe garantizarse aun cuando no exista una normativa relativa al procedimiento de que se trate»^[21].

El Tribunal de Justicia ya se había pronunciado en la misma línea en ocasiones anteriores^[22]. En la sentencia Reino de los Países Bajos y otros c. Comisión^[23], el Tribunal aprecia, en el marco de un procedimiento de competencia, una vulneración del derecho de defensa en cuanto que la Comisión no envió al Estado miembro (Países Bajos) una comunicación con una exposición precisa y completa de los cargos que se proponía formular contra él, concediéndole la oportunidad de ser oído. En la sentencia Fiskano, ya citada, el Tribunal deduce de toda la jurisprudencia sobre el derecho de defensa, la exigencia de que toda persona a quién se le pueda imponer una sanción, tenga ocasión de dar a conocer de modo útil su punto de vista sobre los elementos considerados por la Comisión para imponer la sanción.

De este modo, vemos cómo es en el ámbito jurisprudencial donde se ha ido gestando la noción de buena administración como concepto genérico y donde se han ido delimitando algunos de los derechos que la componen como principios rectores de la actividad administrativa que van a surtir efectos en el procedimiento administrativo. Sin embargo, coincidimos con Carrillo Donaire en que, si bien aparecen de forma reiterada términos como «principio de buena administración» o «deber de buena administración», y los Tribunales reconocen el resarcimiento cuando se originen perjuicios al incumplir reglas vinculantes para la Administración, no se llega a proclamar la buena administración como derecho subjetivo que pueda traducirse en facultades definidas y exigibles por los ciudadanos^[24].

2.3. La proclamación de la buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: repercusiones

Con su integración en la Carta, el derecho a una buena administración pasa del ámbito jurisprudencial al Derecho positivo, con los efectos en cuanto a la transparencia y visibilidad que ello conlleva.

Por una parte, tiene consecuencias en el ámbito institucional, donde los principios de transparencia y participación se verán reforzados. Precisa Guillem Carrau, que la introducción en la Carta del derecho a la buena administración va a vincular en la toma de decisiones tanto a la Comisión Europea como al resto de instituciones, comprometidas a promover su desarrollo y respetar su contenido^[25].

Pero además, la buena administración se configura, al menos formalmente, como un derecho fundamental.

Ahora bien ¿qué repercusiones tiene tal configuración?

Debido a que en el ámbito de la Unión Europea carecemos de antecedentes de declaraciones de derechos fundamentales, recurriremos a los ordenamientos jurídicos internos como parámetro de referencia. Así, los derechos fundamentales son aquéllos que forman parte de los catálogos de derechos que las Constituciones de los respectivos Estados consideran como tales, frente al resto de derechos subjetivos o principios que son creados en beneficio del ciudadano por leyes ordinarias o normas de rango inferior^[26].

El criterio formal ha de complementarse con otro relativo a los especiales medios de protección previstos en unos y otros casos. Los derechos fundamentales son aquéllos que en los ordenamientos internos cuentan con el máximo nivel de protección y garantía. De modo que su principal relevancia no reside tanto en que sean considerados formalmente como tales, sino en las distintas consecuencias que tiene la violación de cada una de esas clases de derechos.

Trasladando los criterios enunciados al Derecho de la Unión Europea, la primera constatación es que todos los derechos recogidos en la Carta, y entre ellos, el derecho a una buena administración, tienen formalmente la consideración de derechos fundamentales.

Sin embargo, la proclamación de la Carta y la posterior adquisición de valor jurídico vinculante no ha llevado aparejada la instauración de medios específicos de protección para los derechos que proclama –no existe un recurso de amparo europeo–. Esto se debe fundamentalmente a que el concepto de derecho fundamental en el ámbito comunitario no está dogmáticamente elaborado. Una aproximación doctrinal a la materia nos lleva, por tanto, a afirmar que en el Derecho europeo la calificación de un derecho como «fundamental» no comporta consecuencias jurídicas específicas que lo puedan diferenciar de otros derechos subjetivos ordinarios^[27]. La vulneración de cualquier derecho fundamental se hará valer a través de los mecanismos propios del ordenamiento jurídico de la Unión Europea ya establecidos.

Con relación al derecho a una buena administración, a la ya mencionada ausencia de vías específicas de protección de los derechos fundamentales, se une la indeterminación y amplitud de su contenido, que solamente preludia el art. 41. Todo ello determina la dificultad para ser alegado como tal derecho por los particulares, y por tanto, para su garantía específica por los Tribunales.

Lo dicho nos conduce a afirmar que nos encontramos más bien ante un principio rector de la actuación de la Administración europea, –entendida ésta en sentido amplio–, más cercano al concepto de buen gobierno, o «buena gobernanza»^[28]. Todo ello en línea con la construcción jurisprudencial que desde su origen se ha centrado en el logro de una gestión pública más óptima en beneficio de los ciudadanos^[29].

Puede afirmarse, por tanto que la configuración formal del derecho a una buena administración como derecho fundamental carece hasta el momento de consecuencias específicas en el ámbito de la Unión Europea, ante la carencia, como veremos, de un instrumento específico para su protección.

2.4. Un derecho fundamental sin contenido específico cuya relevancia se sitúa en los derechos públicos subjetivos que lo integran

No obstante lo expuesto, la buena administración se presenta en el art. 41 como un concepto genérico que da cobertura a una serie de derechos que, generalmente alcanzan su máxima expresión en el procedimiento administrativo. Creemos que la relevancia del art. 41 reside precisamente en esos derechos concretos que el propio texto se encarga de precisar en una lista abierta. Son los derechos a que los asuntos sean tratados de modo imparcial, equitativo y dentro de un plazo razonable, de acceso al expediente, de audiencia, la obligación de la Administración de motivar sus decisiones, el derecho al uso en las comunicaciones con las Instituciones de las lenguas previstas en los Tratados, y a obtener una reparación de los daños causados por las Instituciones o sus agentes.

Con relación a su contenido, las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales^[30] nos indican que algunos de ellos tienen un origen exclusivamente jurisprudencial mientras que otros reproducen, aunque no exactamente, varios preceptos de los Tratados. Por tanto, con el art. 41 se confiere unidad a una serie de derechos que se encontraban, bien dispersos en los Tratados, bien reconocidos a los particulares a través de su desarrollo jurisprudencial.

La reflexión que se nos plantea es si a tenor de su proclamación en la Carta, los derechos recogidos en el art. 41 pueden considerase derechos públicos subjetivos y, en consecuencia, ser directamente alegables por los particulares ante los Tribunales^[31].

La primera apreciación es que los derechos contemplados no gozan todos ellos de la misma naturaleza jurídica. Tenemos que distinguir nuevamente entre un principio de carácter general, como es el derecho de los particulares a que sus asuntos sean tratados, imparcial y equitativamente, lo que vendría a conformar el derecho a contar con una Administración eficaz, diligente y transparente, del resto de los derechos reproducidos. La imprecisión del contenido de los primeros hace que no podamos hablar de derechos directamente alegables por los particulares. Una vez más, estaríamos ante principios objetivos de funcionamiento de la Administración cuya concreción hasta la fecha solo se ha producido a través de normas de soft law. Sin embargo, no puede decirse lo mismo de los otros derechos proclamados en el art. 41, en especial el derecho a que los asuntos sean tratados dentro de un plazo razonable, el derecho de audiencia al afectado por una medida desfavorable, el derecho de acceso al expediente antes de la adopción de una medida desfavorable, el deber de la Administración y correlativo derecho de los particulares a que las decisiones administrativas estén motivadas, el derecho a la reparación de los daños causados por las instituciones de la Unión Europea o sus agentes, o el derecho a usar, en las comunicaciones con las Instituciones, las lenguas previstas en los Tratados.

Consideramos que se trata en todos los casos de derechos de carácter procedimental, es decir derechos que despliegan todos sus efectos y cobran sentido principalmente en el marco de un procedimiento administrativo. En nuestra opinión, pueden calificarse de verdaderos derechos públicos de carácter subjetivo, que, a priori podrían ser directamente alegables por los particulares frente a la Administración Europea, aunque en la práctica la vulneración de tales derechos se pone de manifiesto a través del control de los vicios del procedimiento.

3. A MODO DE CONCLUSIÓN

La inclusión en el art. 41 de la Carta del derecho a una buena administración con la misma fuerza vinculante de los Tratados no debe pasar desapercibida. Entendemos que sus consecuencias pueden ser altamente positivas para los ciudadanos europeos, aunque de momento parezcan residir más bien en el plano de la dogmática jurídica.

Ahora bien, no cabe duda de que la buena administración constituye una noción ambigua que incorpora dos realidades o ámbitos distintos. Así por una parte, se encuentra la buena administración como principio de amplio espectro, mas cercano al concepto de buen gobierno o buena gobernanza, y que hace referencia a esos aspectos éticos o deontológicos que deben regir el ejercicio del poder a fin de limitar la discrecionalidad administrativa. Por otra, la buena administración se concreta en un conjunto de derechos subjetivos, con sus respectivas garantías procedimentales, que generan obligaciones específicas para la Administración europea.

En consecuencia, puede decirse que desde su proclamación en la Carta, la Administración europea queda vinculada, en la aplicación directa del Derecho europeo, al respeto de los mencionados derechos procedimentales, así como de aquellos otros que, bien legislativamente bien a través de la jurisprudencia, puedan establecerse en desarrollo del art. 41, quedando su actuación sometida al control de los Tribunales de la Unión Europea.

4. BIBLIOGRAFÍA

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Title: Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: a critical approach.

Resumen: La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea introduce en el ordenamiento jurídico europeo un «nuevo derecho» que hasta entonces solo había sido reconocido, de forma parcial, a través de la jurisprudencia: el derecho a una buena administración. El presente trabajo tiene por objeto el estudio de este derecho, centrando la atención en las características con las que se configura y las repercusiones que su proclamación como derecho fundamental tiene de cara a su protección por los Tribunales de la Unión Europea.

Palabras clave: Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Derecho a una buena administración. Derechos fundamentales. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Abstract: The Charter of Fundamental Rights of the European Union introduces into the European legal system a «new right» which so far had only been recognized, partially, through jurisprudence: the right to good administration. This article aims the analyzes this right, focusing on how it has been configured and the impact of its recognition as a fundamental right on the protection by the Courts of the European Union.

Key words: Charter of Fundamental Rights of the European Union. Right to good administration. Fundamental rights. Court of Justice of the European Union.

Recibido: 21.05.2015

Aceptado: 04.06.2015