«LA LIBERTÀ È PARTECIPAZIONE»: LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA LOCAL EN ITALIA, ENTRE NORMAS Y REALIDAD

“La libertà è partecipazione”: local political participation in Italy, between laws and reality

Ciro Milione

Profesor Titular de Derecho Constitucional

Facultad de Derecho y CC. EE. y EE.

Universidad de Córdoba

http://dx.doi.org/10.18543/ed-69(2)-2021pp149-184

Recibido: 10.11.2021
Aceptado: 13.12.2021

Resumen

Es común afirmar que la local representa la dimensión política más cercana a la ciudadanía y la más idónea para determinar, en lo cotidiano y en lo colectivo, su bienestar. Esta premisa, sin embargo, puede darse solo si se entienden satisfechos algunos prerrequisitos básicos que atañen tanto a cada ciudadano/a, como a los poderes públicos llamados a administrar la política local, es decir: que exista una voluntad de participar crítica y activamente y que existan las condiciones idóneas, efectivas y reales para lograr esa participación. Este estudio analiza la participación política local en Italia, desde los años ‘70 en adelante, y busca dar respuestas a un fenómeno preocupante y extremadamente actual: el abstencionismo.

Palabras clave

Italia, política, local, participación, abstencionismo.

Abstract

It is commonly said that the local policy is the political dimension closest to citizens and the most suitable to determine, on a daily and collective basis, their welfare. This premise, however, can only be given on two conditions, which both concern every citizen and the public authorities called to administer local policies: the existence of a willingness to participate critically and actively and the existence of suitable, effective, and real conditions to achieve this participation. This study analyzes local political participation in Italy, from the 1970s onwards, and seeks to provide answers to a worrying and extremely current phenomenon: abstentionism.

Key words

Italy, policy, local, participation, abstentionism.

Sumario: I. Premisa. II. Sobre la efectiva implementación del principio constitucional de autonomía de las Entidades Locales. III. La evolución legislativa del sistema de participación política local. 1. La primera fase: la lucha para la participación política local en Italia en los años ’70. 2. La segunda fase: autonomía estatutaria municipal y espacios de participación en la Ley 142/1990, de 8 de junio, «Ordinamento degli enti locali» y en el D.Lgs. 267/2000, de 18 de agosto 2000, «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali». 2.1. Las instancias, peticiones o propuestas. 2.2. Los órganos municipales de consultación: las «consulte». 2.3. Referéndums municipales y otras «formas de consultación». IV. Consideraciones conclusivas: educar para la participación. V. Referencias bibliográficas empleadas.

«Among all freedoms, that of townships,
which is established with such difficulty,
is also the most exposed
to the invasions of power.»

(Alexis de Tocqueville, Democracy in America, 1835-1840, Vol. I, Part I, Chapter V)

«La libertà non è star sopra un albero,
Non è neanche il volo di un moscone,
La libertà non è uno spazio libero,
Libertà è partecipazione.»

(Giorgio Gaber, La libertà, 1972)

I. PREMISA

Durante los días 3 y 4 de octubre de 2021 cerca de 12 millones de ciudadanos italianos han sido llamados a participar en las elecciones administrativas para la renovación de los órganos representativos de 1192 ayuntamientos. En particular, esta convocatoria ha afectado a 19 capitales de provincia y, además, a 6 capitales de región, con ciudades de gran importancia como Bologna, Milano, Roma, Trieste, Napoli, Torino. Desde el primer día de esa convocatoria los datos del Ministerio del Interior, relativos a la participación parcial, revelaban claramente que un número muy importante de personas llamadas a manifestar su voto estaba renunciando a hacerlo. Esta primera impresión venía a ser corroborada por los datos definitivos que, con un 54.6% de participación total[1], colocaban el abstencionismo en las elecciones municipales de octubre 2021 en un máximo histórico[2].

Es frecuente afirmar que la política local constituye la dimensión de la gestión pública más cercana a la ciudadanía. No se trata solo de una cercanía que puede ser «física y real», en la que, dándose las circunstancias, el administrado y el administrador coinciden y conviven diariamente, en un mismo espacio físico y territorial. Se trata en realidad —y sobre todo— de una cercanía que se traduce en la articulación de esos «cauces inmediatos de participación»[3] que permiten a la ciudadanía constatar, en lo cotidiano, los resultados de sus decisiones políticas y las repercusiones que estas mismas juegan en la consecución del bienestar individual y común. De este modo, cobra vida «desde abajo», desde el nivel más básico de participación, la misma noción de democracia en la que se inspiran nuestros modelos constitucionales[4].

Sin embargo, la reciente convocatoria electoral italiana, y la tendencia en la que se enmarca, demuestran que algo se ha roto en ese mecanismo complejo, frágil y esencial que es la participación política a nivel local. Este estudio se plantea analizar el estado de esta cuestión desde una perspectiva que examina esas medidas legislativas que el legislador italiano, desde los años 70 en adelante, ha implementado con el fin de permitir y favorecer la implicación de la ciudadanía en la gestión de la cosa pública local.

¿Tiene sentido mirar al pasado para explicar un problema cuya actualidad es incontrovertible?

En opinión de quien escribe estas líneas la respuesta ha de ser positiva. Como veremos más adelante, algunas de las causas del problema radican en decisiones de carácter normativo adoptadas en el pasado por el legislador italiano con el fin de satisfacer —más en las formas que en la sustancia— el mandato constitucional ligado al desarrollo del principio de autonomía de las entidades locales. A estos factores, por otra parte, se unen otros que se han nutrido y han prosperado a la sombra de esas decisiones legislativas equivocadas o ineficaces: la desconfianza de la ciudadanía respecto al hecho político, su apatía, desinterés y desasosiego, todos ellos fruto de una deriva cultural que es necesario detener para dar nueva vida y linfa al sistema democrático italiano.

Por último, este artículo incorpora y amplía algunas de las conclusiones contenidas en la ponencia «Política local y participación ciudadana en Italia» expuesta por el autor en el VII Congreso Internacional «Democracia y Participación Ciudadana», celebrado los días 4 y 5 de octubre de 2021 en la Facultat de Dret de la Universitat de València[5].

II. SOBRE LA EFECTIVA IMPLEMENTACIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES LOCALES

Según el Art. 5 de la Constitución italiana de 1948 (a partir de ahora, más simplemente CI) «La República, una e indivisible, reconoce y promoverá las autonomías locales, efectuará en los servicios que dependan del Estado la más amplia descentralización administrativa y adoptará los principios y métodos de su legislación a las exigencias de la autonomía y de la descentralización».

Esta norma evoca un sistema complejo de niveles de gobierno en el que las entidades locales juegan un papel fundamental, gozando de la facultad de determinar su propio rumbo político y administrativo, en el ejercicio de un derecho a la autonomía que abarca también al ámbito de la financiación. Esta diversificación de niveles se traduce en la posibilidad para la ciudadanía de participar en los procesos políticos de una manera más o menos intensa y cercana a la realidad en la que se desarrolla la vida de cada individuo. Esta misma diversificación, evocada por el Art. 5 CI, cobra sentido concreto en esas formas y límites que la CI dibuja en el Título VI, ahí donde se regulan las entidades locales titulares de ese derecho a la autonomía y que el Art. 114 identifica en los comunes, las provincias, las ciudades metropolitanas y las regiones[6].

Un análisis histórico —breve— de la norma en cuestión nos puede servir para entender e interpretar en clave actual el sistema de relaciones entre ciudadanía y administración pública, entre ciudadano y entidades llamadas a gestionar la cosa pública local.

Desde esa perspectiva, debemos recordar que, en su momento, la introducción del Art. 5 CI representó para la historia constitucional italiana una auténtica evolución respecto al pasado y la actitud de rechazo del principio de autonomía que había inspirado la acción de los primeros legisladores de finales del siglo XIX. En efecto, en esa época, una vez lograda la unificación política de la península, no tenía sentido introducir en el sistema jurídico y constitucional motivos o pretextos que pudieran poner en duda una unidad administrativa que —por otra parte— una parte del país consideraba «impuesta» y, de este modo, mermar o debilitar la consolidación de un Estado unitario que, entonces, se acababa de constituir (Benvenuti, 1968, 65 y ss.)[7].

Así, cuando medio siglo después la asamblea constituyente está llamada a actuar, todavía pervive en una parte de la doctrina y de algunas fuerzas políticas el temor que el reconocimiento del principio de autonomía pueda suponer una debilitación de la República. Finalmente, con el Art. 5 CI prevalecen formalmente las tesis opuestas y, por ende, la autonomía se vuelve expresión de una forma de ser del nuevo modelo constitucional que abandona la configuración de Estado de Derecho unitario para pasar a ser Estado social de las autonomías.

En realidad, la mera aprobación de este precepto no supuso, desde el principio, el despliegue inmediato y completo de todo su potencial jurídico. Debido a los mismos «antiguos temores» de siempre, el legislador, durante los primeros 20 años de vida de la República, dio solo algún tímido paso hacía la realización de un descentralización administrativa efectiva. Se mantenía, en realidad, la lógica del principio jerárquico, de modo que la ampliación de competencias a favor de órganos institucionales de rango inferior al estatal no suponía para ellos la capacidad de adoptar actos definitivos o que no fueran susceptibles de un reexamen o de un control por parte de otra entidad de mayor calado (Lucifredi y Coletti, 1956, 6 y ss.).

Berti (1975a), en relación con esta primera fase de la historia constitucional republicana, habla de una auténtica y «constante lucha para la autonomía»[8]. Una lucha dirigida a lograr «un reconocimiento oficial de la fuerza y de los intereses de los gobernados respecto al gremio gobernante […una…] lucha para el pluralismo, en el que es implícito el desconocimiento de la solución única y válida para todos presentada por el Estado central»[9] (287 y ss.).

Lejos de ser simplemente reivindicaciones de tipo egoistico o chovinista de supuestos núcleos de poder periférico, esas instancias autonomistas cobran un sentido más amplio y profundo, pues miran a la consecución de una articulación efectiva y de una materialización concreta del principio de autonomía y por ende del principio democrático, hasta sus últimas consecuencias. Porque, como nuevamente señala Berti[10] «al fondo de la idea de autonomía se halla siempre un principio de autogobierno social y tiene sentido introducir una autonomía en el plano institucional solo en cuanto sea cierto que eso sirva para vivificar la participación social, es decir, hacer efectiva la libertad de los individuos y de los grupos sociales, como presencia activa en la gestión de las administraciones comunes» (1957a, 288).

Se trata de un llamamiento para la defensa de la autonomía que este ilustre jurista realiza desde una tribuna singular (una obra colectiva de gran prestigio) y en un contexto histórico y sociopolítico (mediados de los años ‘70) que —como veremos a continuación— coincide con uno de los momentos más álgidos del movimiento para el autonomismo local.

Lo que —en nuestra opinión— más destaca en la interpretación que Berti ofrece del Art. 5, es que este autor disecciona la noción de autonomía en dos vertientes distintas, aunque inevitablemente conexas: la que es propia de una autonomía privada que, sin embargo, va declinada en un sentido social; y otra ligada a la idea de una autonomía pública de naturaleza institucional. De modo que, solo cuando se dan las circunstancias para un ejercicio real y efectivo del primer tipo de autonomía, es posible afirmar que el individuo versa en condición de abandonar —si quiere— su condición de súbdito del poder. Pero, para que esas circunstancias puedan darse, es imprescindible que las instituciones autónomas en las que el ciudadano actúa puedan ejercer, real y efectivamente, sus propias atribuciones. Así, autonomía institucional y autonomía individual y social representan las dos caras de una misma moneda, de una moneda cuyo valor —en último análisis— coincide con el de la democracia y de la libertad, de la solidaridad en lo colectivo y de la responsabilidad en su dimensión individual. En todo eso estriba el contenido del principio de autonomía y su trascendencia para un sistema constitucional que aspire a ser funcional.

Así, para que esos principios puedan materializarse en términos reales, es necesario que las relaciones entre administrados y administradores se realicen en un marco jurídico que favorezca la participación de los primeros en las distintas actividades y competencias tradicionalmente reservadas a los segundos.

Sin embargo, durante los primeros 30 años de vida republicana, esa interpretación evolutiva del Art. 5 CI fue, básicamente, desatendida[11]. Se mantuvo, en cambio, esa lógica de poder más asentada y arraigada en la tradición, una tradición que negaba la posibilidad de una participación de la ciudadanía en los procedimientos administrativos por considerar esa participación superflua e innecesaria, toda vez que las actividades de los poderes públicos se desarrollaran siguiendo los «cauces ineludibles de la ley» (Berti, 1975a, 289).

Esta realidad, trasladada al contexto de la articulación de mecanismos legales que pudieran favorecer la intervención de la ciudadanía en la gestión de la cosa pública local se tradujo esencialmente en una «participación de mínimos», es decir, en la mera aportación, una vez cada 5 años, de una papeleta electoral a una urna, en correspondencia de la celebración de unas elecciones administrativas.

Es necesario tener claros estos puntos de partida porque —cómo veremos a continuación—, a pesar del intenso desarrollo legislativo que ha tenido esta materia en Italia, el modelo de participación política local resultante de cada una de las distintas etapas de ese desarrollo ha fallado en el intento de «lavar algunos de esos pecados originales» del sistema que acabamos de ilustrar.

III. LA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DEL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA LOCAL

El lento proceso por el que la política local italiana intenta abrirse a la participación ciudadana en el respeto del sentido más genuino y racional del Art. 5 CI se articula en dos fases o épocas distintas que podríamos identificar con los años ’70 y los años ‘90. Cada una de estas fases merece ser analizada en profundidad para entender mejor las debilidades del modelo de participación local actual.

1. La primera fase: la lucha para la participación política local en Italia en los años ’70

Con la Ley 150/1953, de 11 de mayo («Delega legislativa al Governo per l’attribuzione di funzioni statali d’interesse esclusivamente locale alle Provincie, ai Comuni e ad altri Enti»), el Parlamento atribuyó al Gobierno la misión de dar ejecución al Art. 5 CI, transfiriendo funciones estatales de interés exclusivamente local a las Entidades territoriales descritas en el Art. 128 CI (entonces vigente)[12] e incluso a otros órganos descentralizados.

El objetivo —aunque mínimo— de esa delegación legislativa iba encaminado a permitir que esas entidades territoriales pudieran finalmente adoptar actos administrativos definitivos en el ejercicio de sus competencias, en lugar que simplemente intervenir en los procesos de toma de decisión como simples órganos de consultación o respaldo del poder central[13]. Es evidente, pues, cómo en esta fase no pudiera considerarse como suficientemente lograda la implementación del mandato contenido en el Art. 5 CI. Ni que lo fueran las condiciones para una autonomía local auténtica y, por ende, para la introducción de mecanismos locales de participación popular que sirvieran para extender a la ciudadanía la responsabilidad de la gestión de la cosa pública.

Pero más allá de lo que ocurre en el ámbito legislativo, los impulsos más decisivos y consecuentes para lograr mayores espacios de participación en esa gestión, se producen en el contexto social y cultural que vive Italia a principio de los años ’70.

Es una fase en el que el país transalpino experimenta, como el resto de las democracias occidentales, los efectos del movimiento del mayo del ’68 y de ese cambio de paradigmas que este mismo movimiento predicaba. Las críticas —incluso, violentas— que las generaciones más jóvenes de la sociedad dirigen a los esquemas tradicionales, miran a su desmantelamiento y a la creación de espacios de libertad de expresión cultural y política, a la afirmación del pluralismo y de la autonomía, a la promoción de modelos anti-autoritarios. Todo ello se traduce también en reivindicaciones que abarcan al contexto político local y al reconocimiento de un protagonismo nuevo y real del ciudadano en este ámbito de la vida pública y de sus mecanismos de gobierno[14].

Estas instancias se hacen particularmente fuertes en ciertas partes del país, en esos núcleos urbanos (véase el llamado «triangolo industriale», es decir en las ciudades de Turín, Milán y Genoa) en los que se desarrolla, más que en otros sitios, una auténtica consciencia colectiva, impulsada por actores políticos (sindicatos, movimientos obreros o estudiantiles, etc.) de marcado corte progresista[15].

Las reivindicaciones en esa fase histórica son fundamentalmente las que atañen a cuestiones muy concretas y ligadas a la realidad cotidiana: como la vida asociativa en el barrio, la vivienda, los servicios colectivos, etc. Es importante considerar el ámbito en el que se producen estas instancias: nos hallamos en un contexto socioeconómico en que confluyen en las ciudades (particularmente del norte de Italia) un gran número de migrantes provenientes de las regiones del sur. Es una población con características culturales y sociológicas radicalmente diversas respecto a las de los centros urbanos a los que se mudan y en los que trabajan. Así, lentamente, dentro de estas grandes ciudades que experimentan el boom industrial, toman vida barrios —generalmente, periféricos— que, aun formando parte de la administración local, constituyen desde un punto de vista identitario y cultural, realidades auténticamente separadas de su entorno[16].

La administración local, con sus órganos, instituciones, procedimientos etc., es percibida como una entidad ajena y alejada —incluso físicamente— de las necesidades de esta parte de la población que más precisa de la intervención de los poderes públicos. Este gap representativo exige respuestas orgánicas y coordenadas. Por ello, algunas administraciones particularmente sensibles al fenómeno que acabamos de describir deciden crean, en las medidas de sus posibilidades, improvisados órganos de descentralización administrativa. Lo hacen a través de expedientes normativos que invocan normas preconstitucionales[17] que permiten a sujetos delegados ejercer algunas funciones propias de los alcaldes.

Es en esta época en la que empiezan a funcionar órganos llamados «Consigli di quartiere» (literalmente, «consejos de barrio») y el «Aggiunto del Sindaco» («el adjunto del alcalde») en ciudades con una profunda tradición progresista y de izquierda como Bolonia[18]. Sin embargo, es oportuno señalar que —en particular— las labores de los consejos de barrio no excedieron nunca el mero desarrollo de actividades propositivas o consultivas[19] en relación con actos de mayor importancia (la presentación de los presupuestos, la elaboración de programas de desarrollo o de los planes reguladores) (Staderini, 1986, 69).

Estas experiencias constituyeron un primer paso hacia la descentralización y hacia la creación de mecanismos de representación popular que sirvieran para acercar la política local a la ciudadanía. Lo cierto es que estos mismos intentos, huérfanos de una fundamentación normativa sólida, no podían aspirar a tener una vida que fuera larga y próspera[20].

Esta fundamentación finalmente se produjo con la Ley 278/1976, de 9 de abril, «Norme sul decentramento e sulla partecipazione dei cittadini nell’amministrazione del comune», que formalmente instituyó los así llamados «consigli di circoscrizione». Se trataba de órganos con naturaleza democrática y con carácter deliberativo y de gestión, cuya función esencial no era solo la de incrementar e intensificar la representatividad de la población en los órganos de gobierno municipal, sino particularmente la de contrarrestar o compensar el poder de la clase política local, por ejemplo, a través de la adopción de resoluciones que los plenos municipales podrían ignorar solo asumiendo el correspondiente coste político ante la ciudadanía[21].

El Art. 15 de la ley, además, introducía para los electores del municipio la posibilidad de presentar peticiones al ayuntamiento para «la promoción de la descentralización» y peticiones y propuestas a los respectivos consejos en materias que fueran de su competencia. La condición en ambos casos es que esas mociones fuesen respaldadas al menos por un décimo de los votantes de la circunscripción.

La realidad demostró, en un plazo relativamente breve de tiempo, que la Ley 278/1976 y sus instrumentos de participación resolvían poco y mal aquellos problemas que habían determinado, en primer lugar, su aprobación. Asimismo, resultó evidente que la norma había encontrado escasa aplicación en todo el territorio nacional, con la salvedad de algunas raras y loables excepciones en Piemonte, Emilia Romagna, Lazio, etc.

Las razones de ese fracaso son de naturaleza diversa.

En primer lugar, cabría hacer hincapié en el carácter provisional de la Ley 278/1976, puesto en evidencia por su Art. 1, en el que se señalaba —de una manera, por otra parte, obvia— que la normativa se mantendría válida hasta la entrada en vigor de un futuro ordenamiento de las autonomías locales.

En segundo lugar —entrando ya en el fondo de la cuestión— el funcionamiento real de los consejos de circunscripción hizo evidente que los dictámenes aprobados por los mismos —en determinados casos obligatorios, pero casi nunca vinculantes— acababan sistemáticamente siendo ignorados por los órganos municipales que asumían de buen grado el coste político asociado a decisiones contrarias a los dictámenes de esos órganos representativos. Lo mismo ocurría con las deliberaciones que, en virtud del Art. 14, debían ser remitidas a los plenos de los ayuntamientos para la realización de un examen de fondo que cerraba el expediente.

En tercer lugar, pese a lo señalado con anterioridad, era bastante insólito que los consejos de circunscripción entraran en conflicto con los ayuntamientos o realizaran alguna oposición realmente provechosa para la ciudadanía. Eso mismo ocurría porque el sistema permitía que los partidos políticos siguieran teniendo un peso decisivo en la designación de los candidatos a formar parte de esos consejos[22]. De esta forma, esos órganos acababan reflejando los equilibrios y las dinámicas políticas ya presentes en las asambleas municipales y muy frecuentemente las decisiones de los consejos de circunscripción venían adoptadas según lógicas que primaban el interés sectario y el respeto a la disciplina de partido. En un contexto como el que acabamos de indicar, no nos debe sorprender si los intereses reales de la ciudadanía residente en el territorio representado acabaran teniendo, en seno a esos órganos, un peso meramente residual.

Por último, los instrumentos de participación popular —peticiones, propuestas, etc.— tal vez útiles en municipios de escasas dimensiones[23], exigían sin embargo la movilización de un gran número de votantes para la recogida de avales en las circunscripciones de grandes ciudades: un esfuerzo que se revelaba, de todos modos, inútil a la luz del monopolio partidista que caracterizaba las dinámicas políticas de los consejos de circunscripción.

Estas consideraciones nos permiten realizar algunas reflexiones de carácter preliminar. Es evidente que ya en esa época el problema de la realización de la descentralización administrativa y de la implementación de instrumentos de participación en la política local no constituían simplemente cuestiones de técnica jurídica, ligadas a la necesidad de dar ejecución a uno de los numerosos mandatos constitucionales. Los contornos del problema eran —y siguen siendo hoy— más amplios y decisivos como siempre ocurre cuando la cuestión a debatir es la que atañe al ejercicio monopolístico del poder y a su gestión efectiva en un ámbito territorial definido, como es el caso que nos interesa.

Si el propósito de la Ley 278/1976 consistía en la realización de una descentralización administrativa que acercara la gestión de la cosa pública local al ciudadano, el resultado finalmente logrado fue otro: la creación de unos órganos de participación que lo fueron solo formalmente, mientras los mismos actores políticos de siempre volvían a ocupar esos espacios mínimos de influencia que la norma había imaginado, en primer lugar, para la ciudadanía más comprometida.

El ejemplo de la Ley 278/1976, desde esta perspectiva, vino a anticipar dinámicas y errores de los que —como veremos— el legislador italiano no supo o no quiso librarse: identificar la descentralización con la participación; no ser capaz de preservar a favor de la ciudadanía espacios nuevos de participación y, sobre todo, confundir la mera aprobación de una norma jurídica con la efectiva consecución de cambios en la realidad social y política de una comunidad.

2. La segunda fase: autonomía estatutaria municipal y espacios de participación en la Ley 142/1990, de 8 de junio, «Ordinamento degli enti locali» y en el D.Lgs. 267/2000, de 18 de agosto 2000, «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»

Como hemos señalado, la Ley 278/1976 nació con vocación de perdurar en el tiempo lo estrictamente necesario para que el legislador italiano pudiera aprobar una más orgánica regulación del derecho de las entidades locales. Esa esperada regulación tardó catorce años en ver la luz con la entrada en vigor de la Ley 142/1990, de 8 de junio, «Ordinamento degli enti locali».

Siguiendo a Vesperini (2010, 954-960) es posible identificar cuatro razones diversas que contribuyeron, de alguna manera, a desbloquear el impasse.

En primer lugar, al comienzo de los años 90, los actores políticos italianos manifestaron su clara voluntad de dar vida a un periodo de profundas reformas legislativas que afectaran a diversos sectores del Derecho Administrativo[24]. Así, finalmente, se procuró dar ejecución al dictado constitucional en materia administrativa de una manera que fuese más completa, efectiva y respetuosa de importantes principios como el de autonomía y de policentrismo. En este sentido, Vesperini defiende que la nueva regulación de las entidades locales actuó como una verdadera «cabeza de puente» («apripista», en el texto original) llamada a ser la premisa para una reforma más orgánica y extendida de todas las demás administraciones públicas (956).

En segundo lugar, la reforma introducida por la Ley 142/1990 vino a ser un banco de prueba «a pequeña escala» de las innovaciones a introducir en el caso de una posible remodelación del sistema político en su totalidad. Se trataba de testar mecanismos dirigidos a atacar, antes que nada, el atávico problema de la inestabilidad política y a reducir, en la medida de lo posible, el excesivo protagonismo de los partidos en todos los ámbitos de participación[25].

La tercera razón, sin embargo, ligaba el destino de los municipios y de las provincias al de las regiones. Efectivamente, incluso para estas últimas, la disciplina vigente con anterioridad a la reforma de 1990 constituía un auténtico estorbo en el camino hacia una efectiva distribución territorial del poder. Es posible entender la razón de ello mirando a la disposición transitoria VIII de la CI por la que la restructuración y el reparto de las funciones administrativas entre las entidades locales es condición para que las Regiones puedan entrar a disciplinar legalmente las funciones de las respectivas provincias y ayuntamientos.

La cuarta y última razón miraba más allá de las fronteras nacionales. En efecto, no debemos olvidar que solo un año antes de la entrada en vigor de la reforma, Italia había aprobado la Carta Europea de Autonomía Local, obligándose formalmente a la implementación de principios fundamentales como los de electividad (Art. 3.2), de subsidiariedad (Art. 4.2), de autonomía organizativa (Art. 6) y financiera (Art. 9), y de plenitud de las competencias encomendadas a las Entidades locales (Art. 4.4), todos principios[26] que la misma Ley 142/1990 acabaría haciendo suyos[27].

La reforma, como es obvio, fue de gran alcance y tocó —con más o menos fortuna— ámbitos distintos de la autonomía local. En lo que nos atañe —la introducción de cauces de participación ciudadana en la gestión política local— la innovación más relevante fue la relativa a la regulación de la autonomía estatutaria municipal (Art. 4) y a la aprobación de un título («Capo III. Istituti di partecipazione») integralmente dedicado a la introducción de mecanismos de participación (Arts. 6-8)[28] que pasaban a ser previstos como obligatorios en los estatutos municipales.

Así, el Art. 4 establecía claramente que municipios y provincias adoptarían, cada uno, sus estatutos para determinar las normas fundamentales relativas a sus respectivas competencias, a su organización interna y a la de sus servicios. Además, el segundo apartado de este mismo precepto establecía que los estatutos recogerían «las formas […] de la participación popular, de la descentralización, del acceso de los ciudadanos a las informaciones y a los procedimientos administrativos».

El Art. 6, sin embargo, entraba más en profundidad en la cuestión participativa determinando para los ayuntamientos la obligación de «valorizar las formas asociativas libres» de ciudadanos y la de promover su participación en la administración local. El segundo apartado de este precepto establecía la necesidad de que las normas fundamentales de funcionamiento de esas entidades locales incluyeran la posibilidad, para las personas interesadas, de intervenir en los procedimientos que desembocaran en la adopción de actos que pudieran repercutir en sus situaciones jurídicas subjetivas. El tercer apartado hacía preceptivo que los estatutos previeran formas de consultación de la población y además procedimientos para la presentación, por parte de particulares o asociaciones ciudadanas, de instancias, peticiones o propuestas. Además, la norma establecía la necesidad de que se adoptaran garantías para asegurar el rápido examen de esas mociones. Por último, el Art. 6.3 reconocía la posibilidad para los ayuntamientos de determinar, en sus estatutos, instrumentos refrendarios con fines consultivos.

El panorama de los instrumentos participativos descritos en el citado título III de la Ley 124/1990 se completaba con la introducción de la acción popular (Art. 7.1: «cada elector puede actuar ante las jurisdicciones administrativas para hacer vales las acciones y recursos que competen al ayuntamiento»); con el reconocimiento del derecho de los ciudadanos de acceder a los actos de la administración municipal (Art. 7.3)[29]; y, finalmente, con la posibilidad para los ayuntamientos y las provincias de establecer un defensor ciudadano (Art. 8) como «garante de la imparcialidad y del buen funcionamiento de la administración pública municipal o provincial», llamado a informar sobre los abusos, disfunciones, deficiencias y retrasos de la administración hacia los ciudadanos[30].

A lo largo de su vigencia la Ley 142/1990 fue sometida a 23 reformas que afectaron partes relevantes de su articulado. Sin embargo, es llamativo que la única enmienda relativa a la materia participativa, fue la que determinó el Art. 3.1 de la Ley 265/1999, de 3 de agosto, «Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonche’ modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142» y que afectó al Art. 6.1 de la Ley 142/1990, modificándolo en mínima parte, es decir, sustituyendo la expresión «participación de los ciudadanos» con la fórmula «participación popular» y eliminando la referencia a la función «consultiva» de los referéndum locales.

Fuere como fuere, el título III de la Ley 142/1990 acabó por confluir casi integralmente en la parte final (Arts. 8-11) del título I («disposizioni generali») del D.Lgs. 267/2000, de 18 de agosto, «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» (a partir de ahora, TUEL) actualmente vigente, que vino a abrogar por completo la reforma de 1990.

Los cambios legislativos introducidos por el TUEL y concernientes a la participación ciudadana en la política local han sido diversos[31]. Sin embargo, uno de los aspectos más novedosos, relacionado con esta misma materia y con la descentralización administrativa, ha sido el que se halla contenido en el Art. 17 TUEL que, en parte, retoma y modifica el Art. 13 de la Ley 142/1990 en materia de circunscripciones de descentralización municipal. Así, al día de hoy[32], «los municipios con una población de más de 250.000 habitantes disponen de la posibilidad de dividir su territorio en distritos con una población media no inferior a 30.000 habitantes», mientras que los municipios con más de 300.000 habitantes pueden prever en sus estatutos «formas particulares y más acentuadas de descentralización […] determinando además […] los órganos de esas formas de descentralización, los estatus de sus miembros y las relativas formas de elección, nombramiento y designación.» (Art. 5).

Esas previsiones normativas, en la práctica, han sido transpuestas en los estatutos municipales en una pluralidad de instrumentos participativos descritos y regulados de modo variado que, desde un punto de vista subjetivo (Vandelli, 2015, 226 y 227), pueden involucrar a sujetos titulares de derechos o intereses legítimos[33], «sujetos colectivos»[34] o «sujetos residentes»[35]. Desde esta misma perspectiva, el Art. 8 TUEL hace alusión, por un lado, a unas «formas asociativas libres» y, por otro, a unos «organismos de participación popular» cuya acción deben ser «valorizadas» (literalmente) por los ayuntamientos. Siguiendo a Rolla, Groppi y Luatti (1990, 69) las «formas» corresponderían a personas jurídicas de derecho privado, análogas a las «formaciones sociales» de las que habla el Art. 2 CI. De este modo, su característica sería la de surgir en el tejido social de forma espontánea para dialogar libremente (es decir, sin injerencias ajenas) con los poderes públicos locales llamados a reconocerlas y legitimarlas como sujetos y, a la vez, instrumentos de participación. Sin embargo, el origen de los «organismos de participación popular» se hallaría en esos mismos poderes públicos locales que, en el ejercicio de su autonomía estatutaria, pueden regular su funcionamiento y su organización interna.

Entre todos los mecanismos —facultativos u obligatorios— que el TUEL introduce para promover la participación ciudadana en la política local italiana, destacan las instancias, peticiones o propuestas, unos órganos de consultación definidos «consulte» y los referéndums recogidos en el tercer y cuarto apartado del Art. 8. A continuación, pasamos brevemente a describirlos.

2.1. Las instancias, peticiones o propuestas

Según establece el Art. 8.3 TUEL en el «estatuto (municipal) deben estar previstas […] formas para la admisión de instancias, peticiones y propuestas de ciudadanos particulares o asociados dirigidas a promover una mejor tutela de los intereses colectivos y deben estar, además, determinadas las garantías para su rápido examen.»

El precepto pone de manifiesto que esos instrumentos constituyen un contenido obligatorio para todas las normas fundamentales que regulan el funcionamiento de los ayuntamientos italianos. Y no obstante resultan dudosas las diferencias existentes entre las tres categorías de mecanismos indicados, algunos (por ej. Conte, 2015, 77 y 78) consideran posible afirmar que una «instancia» debería cumplir la función de requerir una intervención por parte de la administración municipal sobre situaciones que atañen a ciudadanos determinados o intereses de naturaleza individual. Una «petición», sin embargo, concerniría a individuos o asociaciones que plantean un problema social o colectivo y solicitan con urgencia la atención de los órganos políticos locales, sin especificar los detalles de la intervención requerida. En el caso de las «propuestas», sin embargo, la ciudadanía formula iniciativas que se caracterizarían por un contenido más detallado y que simplemente requieren una deliberación al respecto por parte de las autoridades locales.

Más allá de esta reconstrucción interpretativa, debemos destacar que la reglamentación final de cada uno de estos instrumentos recae en la disponibilidad de los ayuntamientos que los disciplinan en sus respectivos estatutos como mejor estimen, en el ejercicio de su propio derecho a la autonomía. Así, a título meramente ejemplificativo, los Arts. 3 y 4 del «Regolamento sui diritti di partecipazione e di informazione dei cittadini» del ayuntamiento de Bologna (Iperbole, 2021a) establecen, respectivamente, que las instancias son solicitudes de información dirigidas a cualquier administración municipal, presentadas por escrito y con indicación del solicitante, que el órgano competente debe resolver en un plazo inferior a 30 días, incluso «informalmente» a través de coloquio verbal o telefónico. En lo que atañe a las peticiones, el Art. 4 del citado «Regolamento» establece que deben ser presentadas por 300 «personas» (sic), identificadas oportunamente, y que deben ser protocolizadas por la Secretaría General del ayuntamiento. Las respuestas del alcalde o del concejal competente o del presidente del pleno municipal deben darse por escrito en un plazo no superior a los 3 meses y deben ser incluidas en un archivo público custodiado por la misma Secretaría general. Por último, el Art. 5 del «Regolamento» disciplina el ejercicio del derecho de iniciativa para actos de competencia del pleno. El precepto establece la necesidad de que esa iniciativa surja formalmente por un comité compuesto por, al menos, 20 personas que formularán una propuesta dirigida a la Secretaría General del ayuntamiento. Tras superar una fase de verificación ante el órgano competente por materia, el comité dispone de un plazo de 3 meses para recoger, por los menos, 2000 firmas de adhesión. Superada también esta fase y otros trámites preparatorios, la propuesta debe ser incluida en el orden del día del Pleno municipal en un plazo no superior a los 90 días desde su depósito.

2.2. Los órganos municipales de consultación: las «consulte»

Numerosos ayuntamientos han dado implementación al mandato legal contenido en el Art. 8 del «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» a través de la creación de las que, en italiano, se definen «consulte». Se trata de órganos de participación previstos en los estatutos municipales cuya intervención, en determinados ámbitos específicos, puede ser facultativa u obligatoria. Su composición suele ser mixta, es decir, pueden incluir representantes de asociaciones inscritas en registros municipales creados ad hoc, pero también ciudadanos particularmente competentes en el ámbito de interés. Su función suele ser consultiva y propositiva, y aunque el requerimiento de su labor pueda ser configurado por los estatutos como obligatorio, normalmente sus dictámenes no suelen ser vinculantes, si bien es cierto que cualquier decisión contraria a los actos consultivos o propositivos de las «consulte» debería acarrear algún coste político para quién la adopte.

Normalmente los ayuntamientos que adoptan el mecanismo de estos órganos consultivos instituyen también listados de asociaciones reconocidas que pueden ser llamadas a participar en las labores consultivas cuando cumplan con determinados requisitos o características (por ej., no tener fines lucrativos) y perseguir la defensa de intereses difusos o colectivos. Asimismo, los ayuntamientos se comprometen a favorecerlas, considerándolas sujetos preferentes en las interlocuciones relativas a la programación de la agenda política anual o plurianual y/o atribuyéndoles la concesión para la gestión de determinados servicios municipales (Di Marco, 2014, 8 y 9)[36].

2.3. Referéndums municipales y otras «formas de consultación»

Otros instrumentos de participación que destacan en el marco del D.Lgs. 267/2000 y que ya habían sido introducidos a través de la Ley 142/1990, son los referéndums locales.

Según establece el Art. 8.4 TUEL estas iniciativas constituyen un contenido «eventual» de los estatutos municipales y —al igual que otras formas de consultación de la ciudadanía— deben interesar materias de exclusiva competencia local, pues se trata de evitar que esos instrumentos puedan concernir a fines que trasciendan el propio ámbito territorial. Ese mismo precepto, por otra parte, establece que la celebración de esas consultaciones o referéndums no puede coincidir con otras operaciones electorales de interés provincial, municipal o de circunscripción. La razón de esto consiste en garantizar la libertad de voto y en evitar, en la medida de lo posible, que los actores políticos locales puedan tener un peso decisivo en los resultados finales de dichas consultaciones (Vandelli, 1991, 109).

La autonomía estatutaria municipal incide de modo variado en las condiciones o presupuestos para la celebración de los referéndums, en lo que atañe a los sujetos que puedan iniciarlos y participar en ellos y en la trascendencia política de sus resultados.

Limitando nuestro análisis a las distintas tipologías de convocatorias referendarias, es posible indicar que la forma más frecuentemente utilizada por los ayuntamientos italianos es la «consultiva»[37]. Esta clase de referéndums viene en consideración en relación con actos que la administración pública entiende adoptar —o que ya ha adoptado— con el fin de conocer la opinión de la comunidad territorial al respecto[38]. En lo que atañe a su promoción, el tenor literal del Art. 8 TUEL —«pueden ser, además, previstos referéndums también bajo requerimiento de un número adecuado de ciudadanos»— parece sugerir que la entidad llamada a convocar normalmente esta tipología de instrumentos es la autoridad pública local y, alternativamente, la colectividad[39]. La autonomía estatutaria de los ayuntamientos disciplina los efectos de estos referéndums de una forma muy diversa. En términos generales es posible afirmar que los resultados de convocatorias no suelen producir consecuencias jurídicas obligatorias para los órganos políticos locales[40].

Los referéndums de tipo consultivo no constituyen la única categoría descrita y regulada en los estatutos municipales italianos. Junto con ellos, encontramos convocatorias cuya eficacia y naturaleza difieren ampliamente.

Así, se definen «referéndums deliberativos» aquellos instrumentos referendarios que no se limitan a indagar el juicio de la opinión pública para determinar el criterio de las autoridades políticas, sino que son idóneos para producir efectos jurídicos inmediatos y directos[41]. Esta tipología de referéndum —en la que recaen también los llamados «referéndums abrogativos»— por sus características intrínsecas, suele exigir un quorum de participación[42].

Por otra parte, algunos estatutos municipales regulan referéndums de tipo «confirmativo». Se trata de consultaciones que tienen lugar en la fase que transcurre entre la adopción de una deliberación y la entrada en vigor de esta. Sus efectos pueden ser diversos: vinculantes o meramente consultivos. En el primer caso, si la propuesta es contraria al acto adoptado por las autoridades locales, los efectos que se generan se definen «opositivos», pues precluyen la entrada en vigor de dicho acto. Según indica Conte, esta categoría de referéndums puede considerarse «eventual» dato que su convocatoria queda en la disponibilidad de una fracción del cuerpo electoral, de los órganos políticos locales o de una minoría de ellos (2015, 95).

Igualmente, es posible hablar de «referéndums suspensivos» —o con eficacia suspensiva— en relación con esos instrumentos referendarios que generan esa clase de efectos sobre los actos políticos adoptados por las autoridades públicas desde el momento en que el referéndum ha sido válidamente convocado, con independencia de los resultados que se lograrán una vez que la ciudadanía se haya pronunciado sobre la propuesta.

Por último, cabe señar la existencia de los «referéndums propositivos», es decir, convocatorias cuyo objetivo consiste en formular propuestas para la adopción de normas estatutarias o reglamentarias o de actos administrativos generales[43].

El Art. 8.3 del D.Lgs. 267/2000 indica, además, que en los estatutos municipales «deben estar previstas formas de consultación de la población». Esa fórmula plantea dudas interpretativas: ¿se trata de una expresión genérica que incluye y engloba también a los referéndums o de una referencia que el legislador italiano hace a instrumentos distintos de los que se hallan enumerados en ese precepto?

De aceptar esa primera lectura, se debería concluir que los referéndums no constituyen un contenido «eventual» de los estatutos, sino unas previsiones obligatorias y básicas que deben formar parte de la regulación de todo ayuntamiento italiano.

De ser válida la segunda interpretación, nos encontraríamos ante la circunstancia opuesta, por lo que la locución «formas de consultación» tendría la naturaleza de cláusula abierta concerniente a instrumentos intrínsecamente distintos de los de tipo referendario.

Para Conte (2015, 77) la diferencia podría pues residir en lo siguiente: «las formas» a la que alude el Art. 8.3 TUEL harían referencia a iniciativas impulsadas por los poderes políticos locales, mientras que la promoción de los referéndums debería recaer principalmente en la disponibilidad de la ciudadanía.

Para Zucchetti (2000, 86), sin embargo, la contraposición se jugaría sobre el terreno de los efectos: «las formas» consistirían básicamente en encuestas de opinión realizadas para conocer el sentir de la comunidad, mientras que los referéndums representarían instrumentos con una mayor o menor trascendencia política, en función de cómo se module su eficacia vinculante.

Indudablemente, la fórmula literal del Art. 8.3 TUEL no es de las más afortunadas y no contribuye a esclarecer, de manera unívoca, su contenido y alcance. No obstante, la introducción de un deber de previsión en los estatutos municipales de formas de consultación ulteriores respecto a los referéndums encuentra explicación a través de una interpretación sistemática del precepto en el contexto integral del TUEL. Lo cierto es que el legislador italiano desea que las administraciones locales consulten a la población, no solo a través de convocatorias referendarias, sino también a través de otros mecanismos («formas»), en principio indefinidos y en los que la autonomía municipal encuentra libre expresión. Si la creación y articulación de esos mecanismos es consecuencia de la discrecionalidad política de los poderes locales, no se aprecia la razón por la que su efectiva promoción e implementación no pueda recaer también en la disponibilidad de la ciudadanía: si lo normal es que sea la administración pública la que solicite el criterio de la ciudadanía, nada excluye —en teoría— que este mismo proceso pueda desarrollarse al revés, siendo la ciudadanía la que adopte la iniciativa de ofrecer su valoración acerca de la oportunidad de adoptar un acto o no hacerlo. Ahora bien, en lo que atañe a los efectos de esas «formas libres», cabe recordar que su función es la de instrumentos de consulta, de modo que compete a las administraciones locales adoptar las decisiones finales y, por lo tanto, asumir todas las consecuencias que de ellas puedan derivar.

IV. CONSIDERACIONES CONCLUSIVAS: EDUCAR PARA LA PARTICIPACIÓN

El análisis realizado hasta aquí pone en evidencia un dato incuestionable: ya a partir de la Ley 142/1990 —y hoy con el TUEL— el legislador italiano ha querido dibujar un panorama completo de instrumentos participativos potencialmente útiles para permitir una implicación efectiva de la ciudadanía en la política local.

Y, sin embargo, los datos de participación más recientes, y otros elementos sobre los que merece la pena reflexionar en estas conclusiones, nos devuelven la imagen de una realidad distinta, en la que la mera previsión de esos instrumentos participativos e incluso su inclusión coactiva en los estatutos municipales, no parece garantizar, a priori, que su aplicación e implementación sean reales y efectivas.

Hoy, al igual que en el pasado, eso se debe a una serie de razones o causas que ahondan sus raíces en terrenos diversos.

1.Tal vez sea ocioso recordar que «participar» significa, literalmente, «tomar parte», «involucrarse en primera persona». En el contexto de la política local, el verbo «participar» supone la voluntad y la posibilidad de que sujetos terceros —la ciudadanía— puedan intervenir en esos procesos en los que se articula la gestión de la cosa pública local, unos procesos que han constituido —desde siempre— un territorio reservado a los actores políticos tradicionales. Por eso mismo debemos ser conscientes de que hablar de participación política significa hablar de una pugna por el poder, de un poder que en teoría el legislador imagina repartido —en cuotas no necesariamente idénticas— entre administración, por una parte, y administrados, por otra. Y, sin embargo, cabría recordar que la aprobación de una norma —llámese TUEL o estatuto municipal— o la inclusión de una previsión legal útil para abrir espacios de participación no supone, de primeras, un cambio inmediato en la realidad política y una efectiva apertura de esos espacios participativos imaginados en un principio. Es preciso reflexionar sobre la sincera disposición de esos actores políticos tradicionales a ceder cuotas de poder con el fin de aplicar, concreta y efectivamente, el dictado normativo contenido en el TUEL. Desde luego, investigar en el alma de los poderes públicos locales constituye un reto de indudable dificultad.

2.En las primeras etapas de la historia constitucional de la República italiana, el legislador tarda en dar ejecución al principio de autonomía de las entidades locales. Tarda, por su incapacidad de abandonar los esquemas jerárquicos de organización del Estado y por ese temor —heredado del pasado— que interpreta la autonomía como una amenaza al principio de unidad de la Nación.

Por razones no solo políticas, sino también económicas y culturales, es solo a partir de los años 70 cuando se supera la lógica tradicional por la que la ciudadanía debe intervenir solo en correspondencia de las convocatorias electorales y no necesita ser «molestada» con llamamientos aleatorios a la participación. Sin embargo, en esta misma fase, no resultan todavía claros y definidos los límites que separan las nociones de participación y de consulta. Quién se preocupa de intervenir, animado por una atmósfera política y cultural entusiasmada e intensa, que cuestiona y crítica con pasión los esquemas del pasado, lo hace sin comprender del todo que su papel, y el de la ciudadanía, es de mero actor secundario: sujetos llamados a fiscalizar —a posteriori— la actuación de los poderes políticos locales o llamados a ser consultados cuando —y si— esos mismos poderes lo estimen oportuno. Por otra parte, cuando a través de artificios normativos se construyen y abren espacios de consultación estables, esos mismos espacios pronto se ven ocupados por representantes de los partidos políticos tradicionales. De este modo, incluso en estos órganos de consulta, se reproducen las mismas dinámicas ya presentes en las asambleas municipales y se expresan ideas, votos y resoluciones adoptadas en un sentido sectario y partidista. Todas estas circunstancias concurren inevitablemente a ensanchar el distanciamiento entre personas e instituciones.

3.A partir de los años ’90 el legislador italiano es protagonista de un fervor normativo que, en el ámbito de la autonomía local, se traduce en la aprobación de la Ley 142/1990 y en la creación de los estatutos municipales en los que no pueden faltar previsiones, normas y mecanismos legales dirigidos a impulsar la participación ciudadana en la política local. Todo eso confluye en el D.Lgs. 267/2000, con el que finalmente Italia se dota de un Texto Único sobre el Ordenamiento de las Entidades Locales. Con esos cambios normativos ¿puede considerarse zanjada la cuestión participativa en ámbito municipal? La respuesta es no. En un estudio que la Asociación Nacional de Municipios Italianos (ANCI, 2005) realizó con una cierta distancia en años desde la reforma impulsada por la Ley 142/1990, se indicaba que el 56% de los italianos no estaba al corriente de que su ayuntamiento tenía un estatuto, aunque un 93% de los entrevistados considerara «muy importante o bastante importante» que la administración local se preocupara de dar a conocer ese documento y explicar con suficiente claridad su contenido[44].

Cabría preguntarse cómo puede lograrse esa tan «deseada» participación de la ciudadanía en la administración política local, si los instrumentos llamados a hacerla posible quedan del todo ocultos en las penumbras de los textos estatutarios. En una lógica que recuerda al «Gattopardo» de Tomasi di Lampedusa: los cambios que se producen en este ámbito de la política parecen dirigidos a permitir que las dinámicas dominantes permanezcan inmutadas.

4.En las primeras páginas de este estudio hemos puesto en evidencia que la política local es, por definición, esa dimensión del poder que el ciudadano siente —o debería sentir— como más cercana y capaz de influir en su calidad de vida, en lo colectivo y en lo cotidiano. Sin embargo, si esta cercanía es meramente simbólica porque, en el fondo, los centros de poder local se siguen percibiendo como ajenos e inalcanzables, no nos debe sorprender si, en términos generales, la fractura existente entre la ciudadanía y la política es cada vez más profunda y amplia. Así lo corroboran algunos datos recientes elaborados por el Instituto Nacional de Estadística (INSTAT, 2020a) que indican cómo entre el 2014 y el 2019, el porcentaje de personas mayores de 14 años que no participan en la vida política se ha ido incrementando de un 19% a un 23,2%, de modo que más de 12 millones de italianos no hablan, no se informan, ni participan directamente en este aspecto fundamental de la vida en comunidad. Particularmente dramático es el dato relativo a la «participación política indirecta» si consideramos que, actualmente, más de ¼ de la población italiana declara no informarse «jamás» de cuestiones relacionadas con la actualidad política en general por desinterés o desconfianza.

De este modo, no nos deben sorprender noticias como las que nos llegan incluso de localidades con un tamaño reducido, en las que el sentimiento de pertenencia y participación debería ser mayor: el 2 de febrero de 2021 el pleno municipal de la isla de Pantelleria aprueba un reglamento para la celebración de referéndums locales (Marrucci, 2021). Para que esos instrumentos puedan ser efectivos es necesario constituir un Comité de garantía compuesto por el secretario municipal y dos representantes (uno de mayoría y otro de minoría) a escoger de un listado de ciudadanos dispuestos a desarrollar voluntariamente esa función cuando quiera que sea necesario. Y, sin embargo, dos convocatorias públicas, celebradas en marzo y mayo, fracasan en el intento de constituir ese simple listado de voluntarios. La frustración del alcalde se ha manifestado con estas palabras: «Lamentamos profundamente que, debido a este fallo, la ciudadanía no pueda ejercer su derecho a participar. Hemos puesto a su disposición una herramienta que prometimos en la campaña electoral y que queda inutilizada por la falta de participación de quienes podrían garantizar que la participación se ejerciera efectivamente.» Desde luego, no deja de ser paradójico que ese «fallo» denunciado por el alcalde y que impide la participación de la ciudadanía se deba, esencialmente, al desinterés de esa misma.

Así, datos como los del ISTAT y ejemplos como los de Pantelleria, nos deben servir para recordar que todo lo que rodea la participación política representa un problema complejo y que sus reflejos cambian en función de las perspectivas que queramos adoptar. De este modo, si es cierto que una serie de responsabilidades graves recaen en esos actores que ejercen la representación, detentan el poder y no advierten la necesidad de dar efectividad a esos espacios de participación previstos en las leyes; también es cierto que aquellos que están representados, que no ejercen directamente el poder y deberían sentir la importancia de participar e involucrarse, no siempre perciben esa necesidad con la pasión y la intensidad que sería deseable en un contexto democrático.

No debemos llamarnos a engaño: el desinterés de la ciudadanía por la política pública no es un problema reciente. En «Los Acarnienses», una comedia de Aristófanes del 425 a.C., cuando Lámaco defiende sus razones argumentando haber sido elegido por la asamblea, Diceópolis se burla de él, afirmando que a esa votación habían participado solo «tres cucos». Y en efecto, no es ocioso recordar que en la Atenas del siglo IV a.C., los esclavos escitas estaban encargados de empujar hacia el ágora, con cuerdas teñida de rojo, a los atenienses llamados a participar en la Eclesia. Y aquél, cuya ropa quedara manchada de rojo, sufría luego el pago de una sanción, pues la participación constituía un deber insoslayable.

Que la cultura helenística tuviera clara la gravedad del pecado de la indiferencia hacia los asuntos públicos, queda demostrado incluso por Tucídides que, relatando el célebre discurso fúnebre pronunciado por Pericles, afirmaba: «sólo nosotros juzgamos al que no se cuida de la república, no solamente por ciudadano ocioso y negligente, sino también por hombre inútil y sin provecho». El ἰδιώτης («idiótes») era para los griegos aquel individuo preocupado solo de sus asuntos privados, exclusivamente centrado en sus intereses particulares, indiferente a los asuntos públicos y del todo ajeno a la formación de la voluntad común (Milione, 2021, 10).

5.La evolución legislativa que la materia objeto de nuestro estudio ha experimentado en Italia en estos últimos 50 años demuestra ampliamente que no es suficiente reconocer espacios potenciales de participación si esos mismos no llegan a ser efectivos y concretos. Por otra parte, no basta con abrir a la ciudadanía las puertas de la participación, si la ciudadanía no está realmente dispuesta a cruzar esos umbrales. ¿De qué sirve incluir instrumentos participativos en los estatutos municipales si nadie los conoce o se preocupa de ejecutarlos?

Y, sin embargo, estas últimas consideraciones nos conducen a una reflexión posterior y final: el debate en torno al problema de la participación política local no debería desarrollarse —como frecuentemente ha ocurrido en el pasado— desde una mera perspectiva binaria, que se reduce a un análisis costes-beneficios de las lógicas participativas. Los extremos del problema no residen exclusivamente en las dos alternativas que consisten en «permitir» o «denegar» la participación de la ciudadanía. Existe, en realidad, un aspecto más profundo y primordial, que no puede ser olvidado porque atañe a la participación en todos los ámbitos en los que se produce: el que atañe a la «cualidad» de la misma.

La historia de la Humanidad está repleta de ejemplos en los que la ciudadanía, llamada a deliberar sobre asuntos candentes, oportunamente manipulada por rétores o demagogos, ha decidido adoptar las soluciones menos favorables para sus propios intereses. Debería servirnos de consuelo el mero hecho de pensar que, si se trata de decisiones malas, adoptadas a nivel local, las repercusiones de estas no podrán sino tener un mismo alcance, un alcance local. Y, sin embargo, esas singulares consultaciones populares narradas por los Evangelistas en el juicio a Cristo o por Platón en la Apología de Sócrates, vienen a despojarnos también de ese efímero consuelo.

En conclusión, para que la participación de la ciudadanía en la política funcione a cualquier nivel y en cualquier contexto nacional que aspire a ser genuinamente democrático —Italia inclusa— es necesario, en primer lugar, educar a la ciudadanía: educarla a interesarse por la dimensión colectiva de la existencia, a informarse en un sentido crítico, a reivindicar espacios de participación por el hecho mismo de sentir la irrenunciable necesidad de contribuir a la gestión de la cosa común.

Para lograr este objetivo, no es suficiente con obligar a todas las entidades locales italianas a incluir en sus estatutos cláusulas participativas. Hacer esto es indudablemente más sencillo que apostar por un modelo educativo que fomente el interés por la política y la capacidad de análisis crítica de quienes, un día, tendrán que adoptar decisiones colectivas. Participar, decidir y actuar como personas libres, a sabiendas de que «la libertad no es vivir en la copa de un árbol, no es ni siquiera el vuelo de un moscón, no es un espacio libre, la libertad es participación».

Palabras estas que Giorgio Gaber cantaba en una Italia de hace años, en una Italia que todavía creía en la política como forma de realización de las utopías.

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