EL PRINCIPIO DISPOSITIVO: RAZONES PARA SU SUPRESIÓN Y PROPUESTAS DE REFORMA

The Dispositive Principle: Reasons for its abolition and Reform Proposals

Mar Antonino de la Cámara

Contratada predoctoral

Universidad Autónoma de Madrid

https://doi.org/10.18543/ed.2645

Recibido: 15.07.2022

Aceptado: 13.10.2022

Publicado en línea: diciembre 2022

Resumen

El artículo pone en relación las propuestas de reforma del Título VIII de la Constitución española que afectan a la regulación de los Estatutos de Autonomía con el cierre del principio dispositivo que se produjo con motivo de la STC 31/2010, de 28 de junio. Para ello analizo el debate doctrinal relativo a los Estatutos de Autonomía en tres etapas distintas: la primera etapa, relativa a la naturaleza híbrida de los Estatutos y la consolidación del principio dispositivo. Una segunda etapa en la que el principio dispositivo entra en crisis y se deshace la ambigüedad que caracterizaba a los Estatutos. La última fase, que se extiende hasta el presente, culmina con las propuestas de reforma constitucional que afectan a los Estatutos de Autonomía. El objetivo es ofrecer al lector un panorama claro y completo de la transformación de los debates sobre la naturaleza y función de los Estatutos de Autonomía de las últimas décadas.

Palabras clave

Principio dispositivo, Estatutos de Autonomía, reforma constitucional, fuentes del Derecho, desconstitucionalización.

Abstract

The article relates the proposals for reform of Title VIII of the Spanish Constitution that affect the regulation of the Statutes of Autonomy with the closure of the dispositive principle after the STC 31/2010, of June 28. For this purpose, I divide the doctrinal debate on the Statutes of Autonomy into three stages: the first stage, relating to the hybrid nature of the Statutes and the consolidation of the dispositive principle. A second stage in which the dispositive principle enters into crisis and the ambiguity that characterized the Statutes is broken down. The last phase, which extends to the present, culminates with the proposals for constitutional reform that affect the Statutes of Autonomy. The aim is to provide the reader with a clear and complete overview of the transformation of the debates on the Statutes of Autonomy in recent decades.

Keywords

Dispositive principle, Autonomies Statutes, constitutional reform, sources of law, deconstitutionalisation.

Sumario: I. Introducción. II. La primera etapa: el desarrollo del principio dispositivo y la ambigua naturaleza de los estatutos de autonomía. 1. El carácter híbrido de los estatutos. III. La segunda etapa. La desactivación del principio dispositivo y los límites de los estatutos de autonomía. 1. El fin de la ambigüedad. IV. La tercera etapa: Las propuestas de reforma de la regulación constitucional de los estatutos de autonomía encaminadas a suprimir los efectos del principio dispositivo. 1. Propuestas relativas al principio dispositivo en su primera vertiente. 2. Propuestas relativas al principio dispositivo en segunda vertiente. 2.1. Contenido de los estatutos de autonomía. 2.2. Procedimiento de reforma estatutaria. 2.3. Control constitucional de los estatutos de autonomía. 2.4. Naturaleza jurídica de la norma básica institucional. 2.5. Asimetría V. Conclusiones. VI. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

Este trabajo se enmarca en un proyecto de investigación sobre la reforma constitucional del Título VIII de la Constitución[1], que en mi caso consistía en recopilar las propuestas de reforma relativas a la posición que ocupan los Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes. Esta no es una cuestión menor en el diseño global del Estado autonómico, puesto que, como ha afirmado Manuel Aragón (2006, 90), «la cuestión clave de nuestro peculiar modelo autonómico reside, pues, en la muy especial naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía». Y, sin embargo, las propuestas de reforma que afectan a la posición de los Estatutos de Autonomía no son especialmente numerosas ni detalladas, como ha ocurrido con otras propuestas, como las que afectan, por ejemplo, al Senado. A lo largo del proceso de lectura reparé en que el debate sobre el Estatuto en el sistema de fuentes que se había producido a finales de los 80 y principios de los 90 se enfocaba más en interpretar la naturaleza de los Estatutos que en reformarlos. Las propuestas de reforma de los Estatutos no empiezan a proliferar hasta la segunda década de los 2000 y, en realidad, todas ellas se articulaban en torno a la apertura y el cierre del principio dispositivo, eje central del Estado de las Autonomías.

El principio dispositivo, que ha sido descrito como «la característica más destacada de la Constitución española» (de Otto y Pardo 1987, 256)[2] , trae causa de lo que se ha denominado como «desconstitucionalización» de la Constitución[3]. La «desconstitucionalización» difiere la decisión política a un momento posconstitucional y a normas formalmente infraconstitucionales y mediante el principio dispositivo se adjudica esta decisión a «los representantes de los territorios que primero aspiran a y luego disponen de autonomía, conjuntamente con las instituciones representativas del Estado» (Fossas Espadaler 2008, 153) .

Como ha subrayado Ignacio de Otto (1987, 256) pueden distinguirse dos manifestaciones principales: en lo que afecta al mapa autonómico y al modelo de Comunidad Autónoma. Respecto de la primera, que prácticamente ha agotado sus posibilidades, el principio procuró capacidad a los entes territoriales para configurar parcialmente la estructura territorial del Estado mediante la opción de formar una Comunidad Autónoma, a través de varias previsiones constitucionales a las que, en este sentido, cabe atribuir carácter transitorio. La segunda vertiente del principio dispositivo, posterior también en el tiempo, permite a las Comunidades Autónomas resultantes pactar el modelo, las características y las competencias propias de su autonomía mediante una reforma estatutaria.

Desde bien temprano, se propuso la eliminación de la primera de las vertientes: en la medida en que el proceso autonómico es un proceso irreversible[4], los preceptos constitucionales abiertos, habían quedado prácticamente desactivados, aunque el principio permanecía «latente» en la CE[5]. Respecto de la segunda vertiente, el principio dispositivo funcionó mientras persistió cierta ambigüedad en la naturaleza jurídica de los Estatutos: los debates doctrinales fueron muchos, pero la doctrina constitucional fue parca al respecto hasta la STC 247/2007, de 12 de diciembre[6]. Sin embargo, con la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 y la STC 31/2010, de 28 de junio, el principio dispositivo dejó de resultar satisfactorio en gran medida. Por ello, no es de extrañar que a partir de esta sentencia comenzaran a proliferar propuestas de reforma y que muchas de ellas afectaran a los Estatutos. En este capítulo pretendo poner en relación las propuestas de reforma de la regulación constitucional de los Estatutos con la desactivación del principio dispositivo.

Para dar cuenta de esta transición distingo tres etapas diferentes. En la primera etapa, que tuvo lugar en la década de los 80 y 90, el principio dispositivo juega un papel crucial en la configuración del Estado de las Autonomías. Se suscitó, entonces, un debate que atañía a la naturaleza del Estatuto como ley orgánica, norma singular o ley cuasi-constitucional y a su posición en el sistema de fuentes. La deferencia que el Tribunal Constitucional mostró al enjuiciar los Estatutos los mantuvo incólumes durante años, lo que facilitó que se afirmase su carácter de ley cuasi-constitucional. La STC 247/2007, de 12 de diciembre, recoge, a mi juicio, la opinión general de la doctrina.

Una segunda etapa tuvo lugar a partir del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 y, sobre todo, de la STC 31/2010, de 28 de junio, y puso en el centro de la polémica la pregunta por la función y los límites de los Estatutos y la del Tribunal Constitucional en la interpretación y concreción de tales límites. La sentencia declaró, en contra de lo pretendido por el Estatuto, que los Estatutos de Autonomía no podían definir conceptos constitucionales ni, por tanto, modificar la jurisprudencia constitucional y supuso un cambio respecto de la doctrina relativa a la posición de los Estatutos en el sistema de fuentes recogida en la STC 247/2007, de 12 de diciembre. En este momento, el principio dispositivo queda, en gran medida, desactivado.

La tercera etapa constituye un momento propositivo: en él incluyo las propuestas de reforma de la regulación constitucional de los Estatutos de Autonomía que, en gran medida, articulaban el cierre del principio dispositivo. La mayoría de las propuestas se produjeron con posterioridad a 2010, aunque en algún caso incluyo propuestas previas.

II. LA PRIMERA ETAPA: LA NATURALEZA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y SU POSICIÓN EN EL SISTEMA DE FUENTES

El art. 81 CE reconoce la naturaleza orgánica de los Estatutos de Autonomía, pero tanto el texto constitucional como el diseño definitivo de facto de la reforma estatutaria incluyen numerosas diferencias entre estos y el resto de las leyes orgánicas. Las más significativas son, por un lado, la que atañe al procedimiento de aprobación y reforma que difiere enormemente del procedimiento seguido por otras leyes orgánicas: el Estatuto no solo tiene que ser aprobado por ratificación popular mediante referéndum en el caso de las autonomías circunscritas al art. 151 CE (otras Comunidades Autónomas lo han adoptado en lo que atañe a algunos de sus contenidos), sino que, además, la Constitución exige que cualquier reforma de los Estatutos sea ratificada por el legislador estatal mediante ley orgánica, de manera que ningún Estatuto puede ser reformado unilateralmente por el Estado. A esta concurrencia de voluntades entre el legislador autonómico y el estatal se le ha denominado carácter paccionado de los Estatutos[7].

La segunda singularidad de los Estatutos es su función «materialmente complementadora» (Cruz Villalón, 2006a, 427) de la Constitución, especialmente en lo que atañe a las competencias. En este sentido, en un conflicto de competencia entre el Estado y la Comunidad Autónoma, no solo la Constitución, sino el Estatuto será parámetro de constitucionalidad.

Ambas características han servido para justificar que, a pesar del art. 81 CE, los Estatutos de Autonomía no eran simples leyes orgánicas o, dicho de otro modo, no eran solo leyes orgánicas. Pero, entonces, ¿qué son exactamente los Estatutos de Autonomía? La opinión doctrinal podría dividirse grosso modo en dos posturas. Cada una de ellas explica de manera distinta el mismo fenómeno: los Estatutos ofrecen cierta resistencia a las leyes estatales, que no pueden derogarlos. Una primera posición sostiene que los Estatutos son una ley orgánica y que, por tanto, se ordenan según el criterio de competencia, de lo que se deduce su resistencia frente a las leyes estatales. Una segunda posición, minoritaria, atribuye al Estatuto un carácter autónomo y específico (Cruz Villalón 2006a, 427) y, en algunos casos, incluso constitucional, de la que ha llegado a deducirse una posición de superioridad jerárquica en relación con otras leyes estatales.

Para quienes conciben el Estatuto de Autonomía como una ley orgánica[8] prima el criterio formal y, en ese sentido, el procedimiento, la elaboración o el órgano de producción de los Estatutos suponen, efectivamente, importantes diferencias con respecto al resto de leyes orgánicas, pero no constituyen criterios en la determinación de su posición en el sistema de fuentes. Esta viene dada, exclusivamente, por la norma de rango superior, es decir, la Constitución. Esta perspectiva formal afecta a dos cuestiones relevantes. Por un lado, los Estatutos no tienen carácter constituyente: el denominado carácter paccionado no es jurídicamente tal, en la medida en que, por mucho que se tenga en cuenta y se exija la participación de los entes territoriales a través de cauces políticos, la aprobación de los Estatutos y su reforma corresponde exclusivamente a las Cortes[9].

Por otro lado, no cabe atribuir a los Estatutos superioridad jerárquica deducida de su rigidez frente a otras leyes estatales. La rigidez puede ser un indicio de superioridad jerárquica, pero no son indisociables[10]. La resistencia pasiva que presenta el Estatuto de Autonomía frente a otras normas estatales no se debe a su superioridad jerárquica, sino al procedimiento de reforma del Estatuto, porque estos no cuentan con supremacía normativa de vigencia o deferencia jurisdiccional. Por tanto, dado que el Estatuto es una ley orgánica, en los casos de conflicto con otras leyes estatales deberá aplicarse el principio de competencia, y no el de jerarquía.

Sin embargo, no faltaron voces que sostuvieron que la naturaleza jurídica de una norma no viene necesariamente determinada por su forma, sino también por su contenido, procedimiento de aprobación y reforma y función. Así se ha afirmado, más allá de su condición de ley orgánica, el carácter sui generis[11] del Estatuto e, incluso parte de la doctrina ha ido más allá sosteniendo la naturaleza cuasiconstitucional del Estatuto. La doctrina ha aportado argumentos dirigidos a subrayar tanto las diferencias entre Estatuto y ley orgánica[12], lo que enfatiza su carácter singular, como los elementos comunes de los Estatutos con la Constitución, lo que enfatiza el carácter cuasiconstitucional de los Estatutos[13].

En cuanto a su carácter paccionado, tal vez formalmente sea una ley estatal, en tanto que tramitada y aprobada en las Cortes Generales, pero la iniciativa autonómica corresponde a las nacionalidades y regiones en virtud del derecho a la autonomía, reconocido en el art. 2 CE, por lo que los entes territoriales, si bien no producen su propia constitución, tienen un importante papel en la configuración de la Constitución total (Rubio Llorente 1989, 26) [14]. Por todo ello, los Estatutos han llegado a ser calificados como «normas constitucionales secundarias»[15] o normas cuasi-constitucionales[16], que implicarían cierto carácter de superioridad respecto de las leyes estatales. Los Estatutos coinciden con la norma constitucional en que ambas regulan su propio procedimiento de reforma, aunque de manera parcial y condicionada, sometido a los límites expuestos al inicio del epígrafe. Otro argumento subraya que, si la indisponibilidad por el legislador ordinario caracteriza formalmente a la Constitución, tampoco los Estatutos pudieron ser aprobados solo por él, ni por él podrán ser modificados, derogados o reformados[17]. Todos los Estatutos han establecido como requisito necesario para su reforma la aprobación de la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma, lo que implica que solo mediante reforma constitucional el Estado podría reformarlos unilateralemente[18]. Ello ha llevado a establecer que la posición de los Estatutos en el ordenamiento jurídico «no viene dado por su procedimiento de aprobación, sino exclusivamente por su procedimiento de reforma» (Cruz Villalón 2006a, 428)[19].

Por último, y de gran importancia, en virtud de que opera cierta «desconstitucionalización» en la estructura territorial del poder, se produce el reenvío parcial de esta estructura a algunas normas infraconstitucionales. Entre ellas se cuentan los Estatutos que se incluyen, así, en el bloque de constitucionalidad. El bloque de constitucionalidad funciona como parámetro de validez de las leyes[20] y completa la indefinición del texto constitucional. Ello es, precisamente, una manifestación del principio dispositivo, que consistiría, entonces, en la posibilidad de que los Estatutos desarrollen la constitución territorial en aquello que la Constitución no contemplaba. Y así, los Estatutos han desarrollado la estructura territorial del Estado a partir de unas bases constitucionales mínimas[21].

1. El carácter híbrido de los Estatutos

En la práctica, los efectos jurídicos de la jerarquía y de la competencia son similares[22]. En ambos tipos de ordenación se produce el acatamiento de una ley respecto de otra. Pero mientras que en las relaciones de jerarquía el conflicto entre dos normas relativas al mismo ámbito de validez se resuelve mediante el contraste entre una y otra y, consecuentemente, mediante el deber de acatamiento de la inferior respecto de la superior, en la relación de competencia se trata de una relación internormativa indirecta, basada en un deber de respeto de las dos normas en conflicto hacia una tercera norma interpuesta, superior a ambas, de atribución de competencias[23]. Ahora bien, en virtud del principio dispositivo, la Constitución remite las normas de distribución de competencias al bloque de constitucionalidad, incluyendo a los Estatutos[24]. Por eso, aunque la igualdad de rango entre Estatuto y ley no justifica una ordenación jerárquica entre ellas, el Estatuto genera los mismos efectos que una ordenación jerárquica[25].

La ordenación entre los Estatutos de Autonomía y las leyes estatales responde a un criterio competencial, pero también responde a la ordenación propia de la jerarquía. Es competencial, en la medida en que implica un deber de respeto recíproco de las normas a una norma de atribución competencial, y no se da una coincidencia en el ámbito material de validez entre las normas confrontadas. Sin embargo, es el propio Estatuto (y las normas que componen el bloque de constitucionalidad[26]) el que opera como criterio de validez del resto de leyes y no solo la Constitución. Ello le acerca al principio de jerarquía, puesto que genera un deber de obediencia directo de una norma sobre otra norma y una resistencia frente a ella (asimilándose al par superior-inferior). Como ha sostenido Ignacio de Otto (1987, 258), claro defensor de la naturaleza de ley orgánica de los Estatutos, «la diferencia entre el bloque de constitucionalidad y el resto de la legislación cumple una función similar a la de la supremacía jerárquica de la Constitución federal sobre las leyes de la Federación y de sus Estados miembros». De no ser así, de no reconocer esta diferencia entre las normas estatutarias y las leyes restantes, «no existiría garantía alguna de la autonomía frente al legislador estatal».

Esta especial función y las consecuencias que tiene sobre su ordenación respecto de otras leyes le confiere este carácter híbrido, que en principio no habría de suponer problema, mientras no constituya una dificultad práctica. Por eso, en el momento en que las consecuencias jurídicas de la jerarquía y la competencia convergen, generando resistencia frente a otras leyes, el impacto de esta discusión es más moderado de lo que llegará a ser posteriormente. En definitiva, la relación entre el Estatuto y las leyes estatales no se explica con el recurso a uno solo de los órdenes, competencial o jerárquico. Ninguno de ellos dos consigue dar cuenta por sí solo de la especial y, en cierto sentido, híbrida naturaleza del Estatuto[27] . Y es que, como ha sostenido recientemente José María Rodríguez de Santiago (2021, 89): «en el ámbito del derecho interno […] el principio de competencia, con carácter general, no puede funcionar sin el auxilio del principio de jerarquía: la norma que ordena la relación entre otras normas conforme al principio de competencia tiene superior rango jerárquico al de las normas ordenadas».

Por cuanto respecta a la doctrina emanada por el Tribunal Constitucional, el TC ha tardado bastante en pronunciarse al respecto de la naturaleza y posición de los Estatutos, dando una respuesta a los debates anteriores. La STC 247/2007, de 12 de diciembre, afirmó que los Estatutos son normas a través de las que opera el principio dispositivo y que «constituyen una pieza esencial en la estructura compuesta del Estado» (FJ 5). A pesar de que el Tribunal reconoció que su relación con las leyes estatales se corresponde con criterios competenciales (STC 247/2007, FJ 6), también afirmó que el Estatuto ocupa una «posición singular» en el sistema de fuentes, fruto de su integración en el bloque de constitucionalidad, que lo convierte en parámetro de constitucionalidad. El Tribunal reconoció entonces su carácter paccionado, vehículo de la voluntad de autogobierno de un determinado territorio y de la expresión de la voluntad del Estado. En lo que toca al procedimiento de reforma, que no responde a la sola voluntad del legislador estatal, sostuvo que dota al Estatuto de una especial rigidez de la que proviene su resistencia pasiva ante otras leyes orgánicas. En cuanto a su valor normativo, la sentencia distingue entre leyes ordinarias y leyes orgánicas. Respecto de las primeras, «su consiguiente consideración como parámetro para el enjuiciamiento de las normas legales y, sobre todo, la función que los Estatutos desempeñan y su muy especial rigidez, les otorgan una singular resistencia frente a las otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser formalmente reformados por éstas» (FJ 6). Respecto de las leyes orgánicas, «la relación de los Estatutos se regula, como ya se ha adelantado, por la propia Constitución, según criterios de competencia material, de modo que el parámetro de relación entre unas y otras es, exclusivamente, la Norma constitucional» (FJ 6), incluyendo las normas de remisión a determinadas leyes orgánicas, por ejemplo[28].

III. LA SEGUNDA ETAPA: LA DESACTIVACIÓN DEL PRINCIPIO DISPOSITIVO Y LOS LÍMITES DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

La estructura territorial española estaba compuesta, desde un punto de vista formal, por la Constitución de 1978, los Estatutos y la jurisprudencia constitucional (Cruz Villalón 2006a, 429), que con su labor interpretativa ha desempeñado un papel fundamental en la construcción del Estado autonómico. Una primera manifestación se produjo con la importantísima STC 76/1983, de 5 de agosto, mediante la que el TC se reservó el monopolio de la interpretación del bloque de constitucionalidad frente a las leyes. La actividad del Tribunal Constitucional no entraba en conflicto con los Estatutos que, en la práctica, no eran objeto de control constitucional[29]. Es decir, la deferencia del Tribunal respecto de la norma estatutaria permitía eludir la pregunta por los límites de los Estatutos. Esta situación se prolongó en el tiempo, con algunas excepciones puntuales, como la que se acaba de exponer, y de poco impacto, hasta el llamado «segundo proceso autonómico» (Cruz Villalón 2006b, 79), cuyo máximo exponente fue el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 y la respuesta del Tribunal Constitucional, a través de la STC 31/2010, de 28 de junio.

Esta vez la problemática no traía causa directa de la posición del Estatuto respecto de otras leyes estatales en el ámbito de la determinación de competencias, sino de la relación entre los Estatutos y el Tribunal Constitucional. La vocación del Estatuto era la de consolidarse como un elemento activo en la configuración del Estatuto Autonómico, en todo aquello que el principio dispositivo le permitiera y más allá de las propuestas concretas del Estatuto, que afectaban al modelo lingüístico, a la determinación de las competencias, a la fiscalidad y a algunos elementos de carácter integrador o político. El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 había sido concebido principalmente como una forma de profundización en el autogobierno catalán. El principio dispositivo era activado como herramienta para constituir un Estado asimétrico y con mayor nivel de autonomía. Todo el proceso se fundamentaba jurídicamente en la tesis de que la estructura territorial del Estado podía ser modificada por los Estatutos, en todo aquello que no se contuviera en la Constitución de manera directa, aunque hubiera sido afirmado por el Tribunal Constitucional[30].

Uno de los objetivos del Estatuto fue, por ejemplo, el blindaje competencial[31]. El Estatuto pretendía redefinir el reparto de competencias para blindarlas frente al carácter expansivo de las competencias estatales (Cruz Villalón 2009, 108), y lo hacía en pugna con la interpretación constitucional precedente. El blindaje competencial perseguía inaplicar una serie de técnicas jurídicas aplicadas por el Tribunal Constitucional, como la noción de bases del TC, la noción de interés general, la fuerza expansiva de los títulos competenciales de carácter horizontal sobre otras competencias sectoriales y la cláusula de supletoriedad, etc. que desvirtuaban el sistema de reparto competencial[32]. La técnica empleada por el Estatuto era copar todo el espacio no reservado al Estado por la Constitución, de manera que quedase inutilizada la cláusula residual del art. 149.3 CE. El Estatuto no solo conformaba la Constitución material, en tanto que contenedor de las competencias, sino que aspiraba a interpretarla (Cruz Villalón 2009, 106).

Nadie ponía en duda la sumisión de los Estatutos al texto constitucional de manera directa, pero este, en parte «desconstitucionalizado», era incompleto. Tanto los Estatutos como la jurisprudencia constitucional habían construido la constitución territorial del Estado a partir de la Constitución de 1978, aunque las fronteras entre el uno y la otra no estaban claros, ni se había dado la necesidad de concretarlos hasta este momento. Se trataba, por tanto, de una cuestión de límites. De un lado, los límites que los Estatutos encontraban en la Constitución abierta, pero no vacía de contenido y, de otro, los límites de la jurisprudencia constitucional en atención a la deferencia al legislador. Un legislador, en este caso, de características especiales.

1. El fin de la ambigüedad

Finalmente, la STC 31/2010, de 8 de junio, salvó la constitucionalidad de muchos preceptos, pero estableció unos límites que cercenaban las posibilidades autonómicas de configurar la estructura territorial en los términos pretendidos por el Estatuto de Autonomía de Cataluña y ello concitó gran polémica entre la doctrina. La sentencia afirmó en el FJ 6 que entre los límites de los Estatutos se encontraban: «los que afectan a la definición de las categorías y conceptos constitucionales, entre ellos la definición de la competencia que, como acto de soberanía, sólo corresponde a la Constitución, inaccesibles tales límites a cualquier legislador y sólo al alcance de la función interpretativa de este Tribunal Constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto, passim)». Para sus detractores, la sentencia supuso en la práctica varios problemas.

En lo que atañía al nivel de autogobierno, la sentencia había establecido que los Estatutos no podían blindar sus propias competencias, puesto que esto supone afectar a las competencias del Estado[33]. En segundo lugar, parte de la doctrina entendió afectado el carácter asimétrico de la constitución territorial[34]. Por último, lo anterior sería el resultado de la consideración que el Tribunal realiza de la función de los Estatutos de Autonomía, a los que restringe sus posibilidades de configuración de la estructura territorial, desde una interpretación más restrictiva del principio dispositivo[35].

Incluso aceptando la tesis de los límites, la respuesta de «cuántas cosas se extraigan de la Constitución para limitar el poder estatuyente depende, naturalmente, de cómo interpretamos la Constitución»[36] . Por ello, parte de la doctrina más favorable al Estatuto de Autonomía catalán, invocó el argumento de la deferencia al legislador[37] como crítica a la sentencia. Más que en la constitucionalidad o no de los preceptos estatutarios, la controversia se enfocó principalmente en la posición en la que quedaban los Estatutos que muchos entendieron como «devaluados» en su función y su significación[38]. Entre otras cosas, la sentencia asumía el monopolio interpretativo de conceptos constitucionales esenciales en la constitución territorial del Estado, excluyendo a otras instancias como los Estatutos de Autonomía, diseñados por el constituyente para completar la constitución territorial. Con ello la sentencia neutralizaba uno de los objetivos del Estatutos, a saber, ser tan intérprete de la Constitución como lo era el Tribunal Constitucional.

A la vez, entre los críticos del Estatuto de Autonomía de Cataluña se despertó la sospecha de que habían sido precisamente las teorías que atribuían a los Estatutos cierto carácter cuasi-constitucional las que habían generado falsas expectativas sobre las posibilidades y límites de los Estatutos[39]. También recayó cierto peso sobre la interpretación de la tesis de la «desconstitucionalización» en la que algunos habían sustentado la idea de que la Constitución no contenía límites a los Estatutos.

La ambigüedad de la naturaleza de los Estatutos, fruto del principio dispositivo y de su papel en el bloque de constitucionalidad había cumplido hasta entonces con las expectativas volcadas sobre esta figura, pues permitía soslayar la pregunta por la verdadera naturaleza de los Estatutos y mantener satisfechos a unos y otros. Pero todo ello salió a relucir de nuevo con motivo del Estatuto de Autonomía de Cataluña y el Tribunal Constitucional puso fin a la ambigüedad al subrayar el carácter de ley orgánica de los Estatutos. La doctrina constitucional declaró que el monopolio de la competencia en materia de interpretación de los conceptos constitucionales corresponde solo al propio Tribunal Constitucional, con la correlativa exclusión del Estatuto en este ámbito material. Es en la fuerza vinculante y en la supremacía de la doctrina constitucional, y no estrictamente en la Constitución, donde se encuentra la regla del reparto competencial.

Precisamente por eso, la opinión general doctrinal fue que los Estatutos ya no funcionaban como la vía idónea para alcanzar los fines queridos por «las visiones más descentralizadoras o nacionalistas»[40].

IV. LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL ESTATUTO

Sin embargo, en general, quienes defendieron con más ahínco la reforma constitucional no fueron los partidarios del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sino sus detractores. Así, se produjo cierta tendencia a atribuir los excesos del Estatuto al principio dispositivo sobre el que se habían construido las expectativas de que los Estatutos actuaran como configuradores activos en la estructura territorial del poder. Por otro lado, la sentencia había generado una suerte de desconfianza en la intervención del Tribunal Constitucional a la hora de establecer los límites de la autonomía que generó cierta preocupación y que convenía atender.

Se generalizó, entonces, la opinión de que la vía idónea para modificar la constitución territorial consistía precisamente en comenzar por la reforma de la Constitución formal y no de los Estatutos, regresando a la idea de un auténtico compromiso sustancial incorporado en el texto constitucional[41]. De entre ellas, la más extendida ha sido la eliminación del principio dispositivo en sus dos vertientes.

1. Propuestas relativas al principio dispositivo en su primera vertiente

En cuanto al principio dispositivo en su vertiente de acceso a la autonomía, las propuestas se habían formulado con carácter previo a la reforma del Estatuto de Cataluña. Consisten, en general, en aportaciones de carácter técnico por las que se pretenden eliminar el Derecho transitorio impropio, el principio dispositivo encaminado a poner marcha el Estado autonómico de la Constitución algunos preceptos ya inservibles[42], como las normas relativas a la iniciativa y al proceso de constitución de las autonomías. En concreto a los arts. 143, 144, 146, 148 y 151 CE así como las siete primeras disposiciones transitorias. El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional elaborado en 2005 abogaba por mantener la redacción del art. 144.b CE, por si pudiera ser de aplicación futura[43] y por la inclusión de las Comunidades Autónomas de manera expresa en la Constitución. En contra de la norma general que impera en este bloque de medidas, esta propuesta ha generado cierto disenso[44].

Cabe señalar, por último, una propuesta en relación con el derecho a la autonomía que podría verse afectado por la eliminación del principio dispositivo, en la medida en que el art. 2 CE que reconoce el derecho a la autonomía es vehículo del principio dispositivo. Por eso se ha propuesto sustituir el derecho a la autonomía (ya realizado) por la garantía constitucional de la autonomía[45].

La propuesta de eliminar el principio dispositivo en su segunda vertiente ha encontrado un gran consenso[46]. Tanto los que se habían mostrado críticos con la sentencia, como sus defensores estaban de acuerdo en lo tenso de la situación. Tal y como se habían sucedido los acontecimientos, los primeros no podían obtener sus pretensiones por la vía de la reforma estatutaria y los segundos consideraron que las exigencias del Estado Autonómico al Tribunal Constitucional se mostraban excesivas. Se trataba de limitar o de anular por completo el margen de actuación de los Estatutos en la configuración territorial y en su nivel de autogobierno y el control del Tribunal sobre este margen de actuación. La posición del Tribunal Constitucional frente a los Estatutos fue una de las cuestiones cuya solución era más urgente, con vistas a evitar el cuestionamiento de la intervención del Tribunal Constitucional. Para ello, tan necesario como modificar la atribución de competencias era finalizar con la sensación de que «todo puede ser negociado entre la instancia central y la autonómica»[47], así como replantear la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional en la construcción del Estado Autonómico. Esta propuesta implica necesariamente la modificación de los aspectos básicos de la regulación de los Estatutos: su contenido, su procedimiento de elaboración, su naturaleza y el control constitucional a que queda sometido.

2. Propuestas relativas al principio dispositivo en su segunda vertiente

La propuesta de eliminar el principio dispositivo en su segunda vertiente ha encontrado un gran consenso[48]. Tanto los que se habían mostrado críticos con la sentencia, como sus defensores estaban de acuerdo en lo tenso de la situación. Tal y como se habían sucedido los acontecimientos, los primeros no podían obtener sus pretensiones por la vía de la reforma estatutaria y los segundos consideraron que la configuración actual del Estado autonómico imponía una carga excesiva al Tribunal Constitucional. Se trataba de limitar o de anular por completo el margen de actuación de los Estatutos en la configuración territorial y en su nivel de autogobierno y el control del Tribunal sobre este margen de actuación. La posición del Tribunal Constitucional frente a los Estatutos fue una de las cuestiones cuya solución era más urgente, con vistas a evitar el cuestionamiento de la intervención del Tribunal Constitucional. Para ello, tan necesario como modificar la atribución de competencias era finalizar con la sensación de que «todo puede ser negociado entre la instancia central y la autonómica» (De la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo 2015, 80-81), así como replantear la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional en la construcción del Estado Autonómico. Esta propuesta implica necesariamente la modificación de los aspectos básicos de la regulación de los Estatutos: su contenido, su procedimiento de elaboración, su naturaleza y el control constitucional a que queda sometido.

2.1. Contenido de los Estatutos de Autonomía

La modificación del sistema de distribución competencial afecta de manera importante al contenido de los Estatutos, si lo que se quiere es eliminar el principio dispositivo. Seguramente, la propuesta con mayor impacto en lo que afecta a los Estatutos sea la modificación del marco de distribución competencial que pivota sobre la inclusión en la Constitución de una lista de competencias del Estado y la articulación de una suerte de cláusula residual; sobre esto se han propuesto diversas variaciones. La Constitución podría, por ejemplo, contener tanto una lista de competencias exclusivas del Estado como una cláusula residual que atribuyera el resto de las competencias a las Comunidades Autónomas[49]. Una medida alternativa sería la inclusión de dos listas: una que contemplase las competencias exclusivas del Estado y otra que incluyera las competencias en las que pueden concurrir competencias legislativas y estatales entre las Comunidades Autónomas y el Estado. El resto serían las competencias directamente atribuidas a las Comunidades Autónomas en virtud de la cláusula residual[50]. Otra opción respecto a la configuración de la cláusula residual podría consistir en que las Comunidades Autónomas establecieran caso a caso cuáles son las competencias residuales que asumirían[51] .

Prescindiendo ahora de las competencias, también es posible identificar otra serie de propuestas relativas al contenido de los Estatutos con distintos niveles de densidad normativa: con independencia de la reforma del Título VIII, parte de la doctrina considera conveniente la inclusión en los Estatutos de los derechos como un medio para acentuar el carácter federal del Estado[52]. Otro sector doctrinal se manifiesta a favor de que el Estatuto solo recoja normas relativas a la estructura orgánica e institucional[53]. De entre ellos, algunos se preocupan especialmente porque los Estatutos reflejen exactamente el contenido de la Constitución en lo que pueda afectar al Estado central[54].

Según estos autores, la inclusión de normas relativas a la distribución de competencias conseguiría reducir los casos de tensión entre leyes estatales y Estatutos de Autonomía. Con ello se persigue eliminar, en la medida de lo posible, la atribución al Tribunal Constitucional de la delimitación competencial que, para parte de la doctrina, suponía «una labor titánica o excesiva que no podemos continuar atribuyéndole» (García Roca 2012, 12).

2.2. Procedimiento de reforma estatutaria

El procedimiento de reforma estatutaria es la vía por la que se actualiza el principio dispositivo, por lo que las propuestas de reforma están íntimamente vinculadas al mismo. Cuanto menor sea la apertura del sistema, mayor será el carácter meramente institucional y organizativa de los Estatutos, con las variedades que acabo de exponer. Todo ello ha llevado a la conclusión, para la mayoría de la doctrina que ha defendido estas posiciones, de que perdería su función la tramitación estatutaria en las Cortes Generales, pues su contenido ya no ha de ser pactado, en la medida en que no afecta al Estado central. Los Estatutos como norma propia de las Autonomías no necesitarían más aprobación que la de su propia Asamblea y, como mucho, solo la ratificación del Parlamento[55]. Menos autores son los que han expresado de manera explícita su convicción de preservar el carácter paccionado o bifásico de los Estatutos[56] y entre ellos es importante distinguir entre: a) quien defiende el carácter paccionado de los Estatutos y la supresión del principio dispositivo y b) quien defiende el carácter paccionado y la permanencia del principio dispositivo. Este último es el supuesto que maneja el Informe del Consejo de Estado. Su propuesta consistiría en incorporar a la Constitución el principio general de que las propuestas de reforma estatutaria deben ser aprobadas por sus asambleas legislativas, así como la incorporación de normas básicas dirigidas a su correcto acoplamiento con las Cortes Generales. El Informe sostuvo también la conveniencia de, en aquellos contenidos que pudiera afectar al Estado central, se evitara la aprobación de los Estatutos como leyes orgánicas, aunque sin reducir sus garantías. El Consejo de Estado propone para ello dos vías distintas: el recurso a la tramitación que contempla el art. 74, incluyendo la posibilidad de su aprobación por mayoría absoluta en el Congreso, en caso de divergencia entre las dos Cámaras, o la aprobación por mayoría absoluta de las dos Cámaras y, en caso de divergencia entre ambas, una mayoría algo superior en el Congreso.

También ha habido quien ha considerado que el procedimiento de reforma estatutario debería ser regulado por vía constitucional, con la consecuente eliminación del art. 150.2 CE y no dejarlo al albur de cada Comunidad Autónoma que, además, en algún caso ha provocado intromisiones ilegítimas al prescribir reglas de procedimiento legislativo a las Cortes[57]. Esta regulación constitucional de la reforma estatutaria podría recabar la opinión de todas las Comunidades Autónomas sobre un proyecto de Estatuto determinado o imponer plazos entre dos reformas estatutarias o exigir la aprobación de un Estatuto por dos legislaturas sucesivas (Rubio Llorente 2009, 40). Todas ellas medidas encaminadas a atribuir más rigidez al Estatuto y, por tanto, a dificultar el recurso al principio dispositivo.

2.3. Control previo de constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía

Esta propuesta consistió en recuperar el control previo de constitucionalidad de los Proyectos de Estatutos de Autonomía[58]. Aunque no afecta al Título VIII de la Constitución, ni siquiera al contenido constitucional, ha sido una de las medidas que mayor consenso han generado tras la STC 31/2010. Tanto es así, que finalmente fue incorporada en la LOTC[59]. Es una de las principales preocupaciones de muchos de los académicos y sobre el que la gran mayoría se ha expresado, puesto que la declaración de inconstitucionalidad se había producido respecto de una norma largamente debatida en sede parlamentaria y aprobada por ratificación popular. Como ha quedado expuesto, no se trataba de poner en duda la legitimidad del Tribunal para controlar el cumplimiento de la Constitución, sino que varios juristas y académicos habían interpretado que en el desempeño de su rol el Tribunal adolecía de una marcada ausencia de autocontención y, por tanto, de deferencia al legislador. Un problema que, enfocado desde este punto de vista, es de todo menos nuevo en la tradición constitucional. Al recuperar el control de constitucionalidad previo, se evitaba someter a control constitucional un texto que no solo había sido negociado y aprobado por el ente territorial y el poder central, sino, además, sometido a referéndum. En ese sentido, prescindir del carácter paccionado y diferir la participación democrática de la ciudadanía con posterioridad a la intervención constitucional, podía amortiguar las suspicacias sobre el self restraint del Tribunal Constitucional[60] y proteger la auctoritas de la institución. Apenas hubo voces que sostuvieran la falta de oportunidad del control de constitucionalidad[61].

2.4. Naturaleza jurídica de la norma básica institucional

Dada una eventual reforma constitucional, el horizonte del modelo de Estado al que se quiere tender es, en general, el federal, aunque es cierto que dada la amplísima variedad de tipos que contempla, no se avanza mucho con esta afirmación. En lo que atañe a los Estatutos, por ejemplo, cabría esperar que una propuesta de reforma en sentido federal incluyera la atribución de naturaleza constitucional a los Estatutos[62], pero ello no es necesariamente así.

Así, una primera posición al respecto y, seguramente mayoritaria, ha defendido que ante una reforma de la Constitución, los Estatutos deberían adquirir verdadera naturaleza constitucional. Son muchos los autores dispuestos a reconocer el rango constitucional de esta singular norma, en tanto que aprobadas por un poder constituyente interno siempre y cuando los Estatutos no contengan nada que ataña a la estructura del Estado[63], como ya se ha dicho. Ello se llevaría a cabo en tres fases distintas: en primer lugar, se eliminaría el principio dispositivo y, por tanto, las competencias dejarían de ser incluidas en los Estatutos. En segundo lugar, habría de darse una reforma estatutaria de conformidad con la reforma constitucional. Por último, habría de reconocerse su carácter constitucional y simultáneamente de ley orgánica.

En favor de la protección de este carácter constitucional de los Estatutos se ha propuesto la creación de una instancia de control estatutario, para asegurar la eficacia normativa de los Estatutos, que no necesariamente debería incluir la creación de un nuevo órgano, sino que se podría atribuir, por ejemplo, esta competencia específica de control a una Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de que se trate[64].

Pero esta propuesta «federalizante» suele tener en cuenta exclusivamente la articulación del Estado. En cambio, no atiende a la perspectiva procesal de la palabra federal[65], enfoque fijado especialmente en las bases del modelo territorial. Ello es relevante, puesto que en el sistema español la influencia de las Comunidades Autónomas en la no solo en su nivel de autogobierno, sino en la configuración de la constitución territorial del Estado ha venido dada por la apertura del sistema. Desde otra noción de federalismo más amplia se incluiría a los entes territoriales en un pacto constitucional de convivencia territorial nuevo. Y es que el pacto actual solo es revisable mediante una reforma constitucional que no reconoce a las Comunidades Autónomas la capacidad de decisión, aunque las permita intervenir mediante la capacidad de propuesta (Bastida Freijedo 2018, 379).

Y es en ese sentido donde algunos autores han defendido, normalmente con carácter previo a la STC 31/2010, una propuesta minoritaria[66]. Si bien coincidían en que el Estatuto no era la norma adecuada para realizar una modificación adecuada de la estructura territorial, tampoco les convencía despojar a los entes territoriales de capacidad decisoria, en el sentido procedimental de un Estado federal. Por eso, se ha planteado algo más que una reforma del Título VIII de la Constitución. Se trataría, así, de modificar el procedimiento de reforma constitucional con vistas a que la participación de los entes territoriales sea un requisito indispensable ante la eventual modificación de la estructura territorial (Cruz Villalón 2006b, 93).

Ello desde luego ampliaría la restringidísima capacidad actual de las Comunidades Autónomas en el proceso de reforma constitucional, limitada, como se ha dicho, a una capacidad de iniciativa. Una concreción de esta propuesta (Cruz Villalón 2006b, 93-94) consiste en perfeccionarla en dos etapas diferenciadas: la primera de las etapas debería incorporar los distintos territorios en el procedimiento de reforma. De la segunda fase resultaría la Constitución federal. Se resaltaría, así, la unidad del Estado por contraste con la dinámica actual del Estado de las autonomías, protagonizado por el momento devolutivo, en el que el movimiento pasa por facultar a los territorios al uso de un poder, dividiendo así el del Estado.

2.5. Asimetría

En este marco, ¿cabe reconocer las singularidades que afectan a los distintos territorios? En general, la propuesta mayoritaria confiere al Estatuto naturaleza constitucional, puesto que evita su carácter paccionado. En la medida en que el Estatuto ya no afecte a las competencias estatales, la capacidad de los entes territoriales en la configuración de la constitución territorial disminuye sobremanera. Varios juristas, conscientes de ello han optado por una configuración del federalismo hasta cierto punto asimétrica[67] que respondiera a algunas de las expectativas de Cataluña. ¿cómo articular la asimetría, una vez eliminado el principio dispositivo y sin contar con los propios entes territoriales en la reforma constitucional? Sin perjuicio de lo que pueda desarrollarse en su respectivo capítulo y aparcando ahora las discusiones sobre la oportunidad política de configurar un federalismo de carácter asimétrico, quisiera muy brevemente recoger algunas de estas propuestas.

Se ha propuesto como técnica jurídica para garantizar cierto grado de asimetría el establecimiento de derogaciones parciales del federalismo, a través de los Estatutos[68]. Una alternativa consistiría en que cada Estatuto contuviera esta excepción, pero en ese caso, el Estatuto debería ostentar rango constitucional. Otra alternativa pasaría por reconocer la existencia de leyes constitucionales singulares con carácter constitucional que contuvieran las derogaciones territoriales a la Constitución federal en el territorio o comunidad respectiva (Cruz Villalón 2006, 96).

Por otro lado, se ha propuesto la inclusión en el artículo 2 de una mención que reconozca el carácter de nacionalidades al País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, mención que podría servir para introducir por vía estatutaria singularidades que resultan muy convenientes y no por ello opuestas a la igualdad sustancial de derechos de todos los españoles ni a los principios de solidaridad y no discriminación entre las Comunidades Autónomas (Aragón Reyes 2014, 29). En el caso de que se conviniera reconocer otras singularidades se ha sugerido establecer alguna norma especial ya fuera en la propia Constitución por referencia directa a las Comunidades Autónomas, ya sea por referencia a los criterios de población, superficie u otros que se consideren, pero en estos casos la reforma estatutaria podría incorporar alguna condición adicional (De la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo 2015, 80).

Se ha llegado a proponer, incluso, en el marco de un Estado federal, pero que integre las demandas de los entes territoriales con conciencia diferenciada, la reducción del número de autonomías reconocidas, de manera que redundaría, además, en beneficio de la estabilidad de las finanzas públicas y del funcionamiento general del Estado (Tajadura Tejada et al. 2013, 53-54).

Para el concreto caso catalán se han planteado más propuestas. Así, por ejemplo, el establecimiento de una disposición adicional específica para Cataluña (Carrillo i López 2016, 114), no de índole general, sino que concretase algunos aspectos que, de quedar en el Estatuto, no alcanzarían el rango constitucional. Se trataría de excepciones al régimen general incluido en la Constitución, relativo a competencias, financiación, inversión en infraestructuras y régimen de las lenguas oficiales. Se pretende entre otras cosas incorporar a la Constitución parte del contenido del Estatuto de Autonomía Catalán que había sido declarado inconstitucional en la STC 31/2010, de 28 de junio, al igual que se ha propuesto incorporar en la Constitución algunos de los conceptos esenciales que definía el Estatuto para blindar las competencias y que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional (Muñoz Machado, et al. 2017, 18-19) [69].

V. CONCLUSIONES

Desde el punto de vista del sistema de fuentes del Derecho, la ambigua naturaleza de los Estatutos es producto del principio dispositivo y se correspondió con la intención del constituyente de aplazar una decisión de índole constitucional. Ello cristaliza en el carácter híbrido de los Estatutos que han recibido un tratamiento ambivalente por parte de la doctrina constitucional. Esto no es necesariamente problemático, y ha permitido la convivencia de distintas interpretaciones doctrinales sin generar grandes disonancias en la práctica.

El problema surgió cuando el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 acentuó la vertiente jerárquica de la norma y la proyectó con un fuerte carácter expansivo, desencadenando como respuesta del Tribunal Constitucional la denominada «devaluación» del Estatuto, al reconocerlo exclusivamente en términos de ley orgánica y recordando la posición de supremacía del Tribunal respecto del Estatuto. Con ello se puso fin a los beneficios propios de la ambigüedad y de las preguntas sin respuesta. Esto supuso también limitar las propiedades salvíficas del principio dispositivo, pues al contrario de lo que había ocurrido hasta el momento, ya no satisfacía ni a unos ni a otros.

Ahora que décadas de experiencia autonómica nos avalan, casi toda la doctrina coincide en un extremo: eliminar el principio dispositivo mediante un efecto boomerang que debe introducir, vía reforma constitucional, lo que la Constitución de 1978 decidió dejar fuera. Aunque solo después de la intervención del Tribunal Constitucional. Académicos de diferentes escuelas y tendencias han articulado sus preferencias a partir de este elemento en común y en la mayoría de los casos lo han hecho en la idea de conducirnos hacia el federalismo (en sus distintas versiones). Si por federalismo entendemos aquella estructura territorial que reconoce naturaleza constitucional a las normas básicas territoriales, la gran mayoría de las propuestas relativas a los Estatutos de Autonomía desembocan en la configuración de un Estado federal. Si, de otro modo, se entiende por Estado federal la participación de los entes territoriales en el proceso constituyente, entonces habrá que concluir que no es la opción preferida por los constitucionalistas españoles.

Sin duda la propuesta de mayor éxito entre la doctrina, aunque con algunas variaciones, consiste en la limitación del contenido de los Estatutos a aquello que afecte exclusivamente a su ámbito territorial. De este modo, podría eliminarse la exigencia de someter a trámite la aprobación del Estatuto en las Cortes Generales y, a la vez, dotar de carácter constitucional a la norma institucional básica de las entidades territoriales españolas.

La segunda de las propuestas en clave federal, aunque minoritaria y extremadamente compleja de llevar a la práctica, presenta la ventaja de devolver al ámbito político lo que pertenece al mismo y tiene en cuenta la participación de los entes territoriales en el Estado. Esta opción es la propuesta integradora por antonomasia tanto por sus efectos en el diseño definitivo territorial español, como por su fundamentación que, más allá del criterio de racionalización democrática, se fundamenta en la configuración cultural y social de los territorios españoles.

En caso de aceptarse, las propuestas enunciadas resolverían la ambigüedad que presenta la naturaleza actual de los Estatutos de Autonomía, puesto que al eliminar el principio dispositivo decae también la noción de bloque de constitucionalidad. Los Estatutos se relacionarían con las leyes estatales desde, ahora sí, el principio de competencia y solo este, como ya algunos sostuvieron en su momento. Por mucho que su status jurídico aumentase, por mucho que se le atribuyera naturaleza constitucional, desde el punto de vista de las fuentes, en el sentido de la aplicación y la relación entre distintas normas, que es el que aquí nos ocupa, no se daría en absoluto una relación de jerarquía. El Estatuto autonómico sería superior a las leyes, pero solo opera en relación con ellas desde un punto de vista competencial y no jerárquico. Y no solo se resolvería esta ambigüedad, que en último término no es sino reflejo de la voluntad del constituyente de no afrontar la cuestión conflictiva, sino que quedaría, además, salvaguardada la intervención constitucional. Así, por un lado, se restringiría el margen de intervención jurisdiccional al constitucionalizar las normas de manera expresa en el texto y reducir así la carga interpretativa asignada al Tribunal en las últimas décadas. Por otro lado, la eliminación del bloque de constitucionalidad evitaría que el Tribunal Constitucional dejase de utilizar el Estatuto como norma de contraste y como objeto de control de constitucionalidad simultáneamente.

No quisiera terminar sin recordar que, en realidad, la STC 31/2010 supone, hasta cierto punto, el cierre del principio dispositivo o, por lo menos, supone un freno a su desarrollo. En este sentido, puede identificarse una analogía entre las dos manifestaciones del principio dispositivo. Solo cuando el principio dispositivo en su primera vertiente se consumó, se proponen las reformas encaminadas a la supresión de los preceptos en los que se encontraba latente. En cuanto al principio dispositivo en su segunda vertiente, la desambiguación de la naturaleza de los Estatutos en sede constitucional y la rotunda declaración de su carácter de ley orgánica restaron operatividad al principio dispositivo. Las propuestas de reforma solo pueden comprenderse a partir del cambio que supuso este pronunciamiento, puesto que consisten en su mayoría en adaptar la regulación de los Estatutos de Autonomía a la realidad actual: la desactivación del principio dispositivo por la jurisdicción constitucional.

VI. BIBLIOGRAFÍA

Aguado Renedo, César. 2016. «El recurso previo de inconstitucionalidad frente a proyectos de estatutos de autonomía y de su modificación». Teoría y Realidad Constitucional, n.º 38: 683-699.

    2007. «De nuevo sobre la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía, con motivo de los procesos de reforma». Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n.º 17: 283-306.

    1997a. «El principio dispositivo y su virtualidad actual en relación con la estructura territorial del Estado». Revista de Estudios Políticos, n.º 98: 137-158.

    1997b. «Acerca de la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía». Revista española de derecho constitucional, n.º 17: 169-195.

Agudo Zamora, Miguel. 2019. Reforma constitucional y Estado autonómico. Madrid: Tecnos.

Albertí Rovira, Enoch. 2005. «El blindaje de las competencias y la reforma estatutaria». Revista catalana de dret públic, n.º 31: 475-523.

Álvarez Junco, José, Rubio Llorente, Francisco, eds. 2006. El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y debates académicos, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Consejo de Estado.

Aparicio Pérez, Miguel Ángel. 2011. «Posición y Funciones de los Estatutos de Autonomía en la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010». Revista d’estudis autonòmics i federals, (Ejemplar dedicado a: Especial sobre la Sentència de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya),n.º 12: 16-43.

Aragón Reyes, Manuel. 1992. «La reforma de los Estatutos de Autonomía». Documentación administrativa. Ejemplar dedicado a: El estado autonómico, hoy, n.º 232-233: 97-222.

    2006. «La construcción del Estado autonómico». Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, n.º 54-55: 75-95.

    2014. «Problemas del Estado autonómico». Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n.º 31: 13-34.

Ardoz Marín, Xavier. 2010. «Una visión general». En Especial sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, Revista Catalana de Dret públic, editado por Barceló, Mercè, Bernadí, Xavier y Vintró, Joan, 29-32.

Aranda, Elviro, de Miguel, Josu, Román, José María, Tajadura, Javier, coords. 2013. «Cinco propuestas para la reforma constitucional en clave federal». Revista Cuadernos Manuel Giménez Abad, n.º 5: 52-57.

Bacigalupo Saguesse, Juan Luis Aragonés, Gaspar Ariño Ortiz, Ignacio Borrajo Iniesta, Ismael Clemente Orrego, Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo, Julio Fuentes Gómez, Santiago Hurtado Iglesias, Maximino Linares Gil, Luis Fabián Márquez Sánchez, Juan Martínez Calvo, David Mellado Ramírez, José Luis Piñar Mañas, Jose Antonio Rodriguez Álvarez, Luis Rodríguez Ramos, Salvador Ruiz Gallud, Ángel Sánchez Navarro, Manuel Silva Sánchez, Santiago Soldevila Fragoso, Joaquín Tornos Más, Juan Velázquez Sáiz, Elena Veleiro Couto, (2018). Informe del Grupo FIDE: «Reflexiones para una reforma constitucional: la reforma de la organización territorial del Estado». Disponible en: https://thinkfide.com/wp-content/uploads/2020/10/Fide-Doc.-Reflexiones-Grupo-Reforma-Constitucional.pdf

Balaguer Callejón, Francisco. 1991. Fuentes del Derecho. Madrid: Tecnos.

Barcelò i Serramalera, Mercè, Bernadì Gil, Xavier y Vintrò i Castells, Joan. 2010. «Balance y perspectivas». Revista catalana de dret públic. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, editado por Barceló, Mercè, Bernadí, Xavier y Vintró, Joan, 494-501.

Bastida Freijedo, Francisco José y Requejo Pagés, Juan Luis. 1991. Cuestionario comentado de Derecho Constitucional: el sistema de fuentes y la jurisdicción constitucional. Barcelona: Ariel.

Bastida Freijedo, Francisco. 2018. «La Corona y la República». En Cuatro décadas de una Constitución normativa (1978-2018): Estudios sobre el desarrollo de la Constitución Española, coordinado por Punset Blanco, Ramón, Álvarez Álvarez, Leonardo, 363-383.

Blanco Valdés, Roberto. 2018. Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, 21 de febrero de 2018, n.º 445.

Caamaño Domínguez, Francisco. 2014. Democracia federal. Apuntes sobre España. Madrid: Turpial.

Carreras Serra, Francesc. 2006. «La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas en la Constitución». En El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y debates académicos, editado por Rubio Llorente, Francisco, Álvarez junco, José, 653-663. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Consejo de Estado.

Carrillo i López, Marc. 2016. «La reforma del Estado de las Autonomías». Revista Teorder, n.º 19: 104-115.

Cascajo Castro, José Luis. 2009. «Observaciones sobre la denominada función constitucional de los Estatutos de Autonomía». Teoría y Realidad Constitucional, n.º 23: 133-147.

Castellà Andreu, Josep M.ª. 2020. «¿Estatutos de autonomía aprobados exclusivamente por las Comunidades Autónomas?: Los futuros estatutos en el sistema de fuentes». En España: El federalismo necesario, coordinado por Punset Blanco, Ramón y Tolivar Alas, Leopoldo, 95-122. Madrid: Editorial Reus.

Coller Porter, Xavier, Gálvez Muñoz, Lina, Harguindéguy, Jean Baptiste, Rubio Marin, Ruth, Ruiz-Rico Ruiz, Gerardo, Zafra Víctor, Manuel. 2018. Informe «Propuestas para un debate sobre la reforma territorial desde las Universidades Andaluzas». Universidad Pablo de Olavide. Disponible en: https://www.upo.es/investiga/ptyp/es/publication/propuestas-para-un-debate-sobre-la-reforma-territorial-desde-las-universidades-andaluzas/

Cosculluela Montaner, Luis. 2015. «La reconstrucción del Estado Autonómico». Cronista del Estado social y de Derecho, n.º 51: 16-31.

Cruz Villalón, Pedro. 2009. «La dificultad del Tribunal Constitucional como garante del Estado de Autonomía», RJUAM, n.º 19: 101-111.

    2006ª. La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

    2006b. «La reforma del Estado de las autonomías». Revista d’Estudis Autonòmis i Federals, n.º 2: 77-100.

    1991. «La constitución territorial del Estado». Revista catalana de dret públic, n.º 13: 61-70.

De Carreras Serra, Francesc. 2009. «Reformar la Constitución para estabilizar el modelo territorial». En La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo proceso constituyente? Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, 47-113. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Tribunal Constitucional.

De la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, Tomás. 2015. Sobre la reconstrucción del Estado autonómico, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 51 (Ejemplar dedicado a: Sobre la reconstrucción del Estado Autonómico: X Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo), pp. 56-83.

De la Quadra Salcedo Janini, Tomás. (2005) «La reforma de los Estatutos de Autonomía y sus límites constitucionales». Cuadernos de Derecho Público, n.º 24: 175-202.

De Miguel Bárcena, Josu. 2018. «Estatutos de Autonomía: evolución y reformas». En España constitucional (1978): trayectorias y perspectivas, Tomo V, coordinado por Rubio Núñez, Rafael, González Hernández, Esther y dirigido por Pendás García, Beningno, 4289-4301. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

De Otto Pardo, Ignacio. 1987. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel.

Freixes San Juan, Teresa. 2018. Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, 21 de febrero de 2018, n.º 445.

López Pina, Antonio. 2012. «Encuesta sobre la reforma de la Constitución». UNED. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 29: 11-88.

Fossas Espadaler, Enric. 2008. El principio dispositivo en el Estado Autonómico, UNED. Revista de Derecho Político, n.º 71-72: 151-173.

    2011. «El Estatuto tras la sentencia». Teoría y Realidad Constitucional, n.º 27: 291-314.

Ferreres Comella, Víctor. 2010. «El Tribunal Constitucional ante el Estatuto». Revista catalana de Dret public. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, editado por Barceló, Mercè, Bernadí, Xavier y Vintró, Joan, 69-78.

García de Enterría, Eduardo.1985. Estudios sobre Autonomías territoriales. Civitas: Madrid.

García Roca, Francisco Javier. 2000. «¿A qué llamamos, en Derecho, hechos diferenciales?» Cuadernos de Derecho Público, n.º 11: 74-108.

    2014. «Pautas para una reforma constitucional: un informe para el debate». Madrid: Aranzadi.

    2012. «La reforma constitucional en clave federal». Conferencia pronunciada en Zaragoza, Fundación Giménez Abad y Konrad Adenauer Stiftung. Disponible en: https://www.fundacionmgimenezabad.es/es/documentacion/reforma-constitucional-en-clave-federal

    «Reflexiones para una reforma constitucional: la reforma de la organización territorial del Estado». Disponible en: https://thinkfide.com/

Muñoz Machado, Santiago. 2015. «El Estado Autonómico y el futuro político de Cataluña». Cronista del Estado social y democrático de Derecho, n.º 51: 44-55.

    1982. Derecho público de las Comunidades autónomas. Madrid: Civitas.

    2005. «El mito del Estatuto-Constitución y las reformas estatutarias», en La reforma del Estado Autonómico, coordinado por Isaac Martín Delgado, Luis Ignacio Ortega Álvarez, 731-823.

    2010. «El dogma de la Constitución inacabada», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 90: 245-266.

Muñoz Machado, Santiago, Aja Fernández, Eliseo, Carmona Contreras, Ana, De Carreras Serra, Francesc, Fossas Espadaler, Enric, Ferreres Comella, Víctor, García Roca, Francisco Javier, López Basagúren, Alberto, Montilla Martos, José Antonio, Tornos Mas, Joaquín .2017. «Ideas para una reforma». Disponible en: https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-31775//ideas%20para%20una%20reforma%20constitucional.pdf

Ortega Álvarez, Luis. 2010. «La posición de los estatutos de autonomía con relación a las competencias estatales tras la sentencia del tribunal constitucional 31/2010, de 28 de junio, sobre el estatuto de autonomía de Cataluña». Revista española de Derecho Constitucional, n.º 90: 267-285.

Pérez Royo, Francisco Javier.1984. Fuentes del Derecho. Madrid: Tecnos.

    2011. «La STC 31/2010 y la contribución de la jurisprudencia constitucional a la configuración de un estado compuesto en España: elementos de continuidad y ruptura, e incidencia en las perspectivas de evolución del estado autonómico». Revista catalana de dret públic, n.º 43: 121-149.

Rodríguez de Santiago, José María. 2021. Sistema de fuentes del Derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons.

Rubio Llorente, Francisco. 1989. «El bloque de constitucionalidad». Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 27: 9-37.

    2009. «Rigidez y apertura en la Constitución, La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo pacto constituyente?» Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, 17-40. Madrid: Asociación de Letrados y Tribunal Constitucional.

Solozábal Echevarría, Juan José. 2019. Pensamiento federal y otros estudios autonómicos. Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad.

    1998. Las bases constitucionales del estado autonómico. Madrid: McGraw-Hill Interamericana de España.

    (1985) «Sobre los supuestos jurídicos de la cobertura institucional del pluralismo territorial en el Estado autonómico español», REP, núm. 46-47.

Tomás y Valiente, Francisco. 1988. El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Madrid: Tecnos.

Tornos Mas, Joaquín. 2020. «La construcción del Estado autonómico». En Cuatro décadas de jurisprudencia constitucional: los retos, 189-247. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Tribunal Constitucional-Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional.

    2010. «El Estatuto como norma jurídica». En Revista catalana de Dret public. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, editado por Barceló, Mercè, Bernadí, Xavier y Vintró, Joan, 96-100. Barcelona: Instituto de Estudios Autonómicos.

Tajadura Tejada, Javier. 2006. «Inclusión de las Comunidades autónomas en la Constitución», en El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional: texto del informe y debates académicos, editado por Álvarez Junco, José y Rubio Llorente, Francisco. XXV Jornadas de la Asociación de Letrados de Tribunal Constitucional, 627, 651. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Consejo de Estado.

Tajadura Tejada, Javier, Aranda Álvarez, Elviro, De Miguel Bárcena, Josu, Román Gurrero, José María. 2012. En «Cinco propuestas para la reforma constitucional en clave federal», coordinado por Tajadura Tejada, Javier. Ciudadanía y Valores Fundación.

Tudela Aranda, José. 2018. «La asimetría, que no los hechos diferenciales, como nota distintiva del Estado Autonómico». UNED. Revista de Derecho Político, n.º 101: 431-46.

    2011. «¿Reforma constitucional en clave federal? (Sistematización de problemas generados por las reformas y posibles soluciones)». Revista de Estudios Políticos, n.º 151: 231-279.

Viver Pi-Sunyer, Carles. 2010. «Los efectos jurídicos de la sentencia sobre el Estatuto». En Revista catalana de dret públic. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, editado por Barceló, Mercè, Bernadí, Xavier y Vintró, Joan, 68-70. Barcelona: Instituto de Estudios Autonómicos.

---