LOS PRINCIPIOS DE BUEN GOBIERNO DE LA NUEVA LEY VALENCIANA 1/2022

The Principles of Good Governance of the new Valencian Law 1/2022

Jaime Clemente Martínez

Profesor de Derecho Constitucional

Universitat Jaume I de Castellón

https://doi.org/10.18543/ed.2648

Recibido: 01.09.2022

Aceptado: 13.12.2022

Publicado en línea: diciembre 2022

Resumen

La regulación del buen gobierno supone una nueva exigencia de cara a las administraciones para conseguir una mejor protección del interés general constitucionalmente protegido. En el caso de la Comunidad Valenciana, la nueva Ley 1/2022, de 13 de abril, apuesta por dicho buen gobierno, y lo hace principalmente mediante el establecimiento de unos principios de actuación, de obligado cumplimiento para los cargos públicos autonómicos, para entender qué se considera o no dentro de esta categoría. En el presente trabajo se realiza un análisis del contenido de estos principios, mayoritariamente fundados en conceptos jurídicos indeterminados, que exigen de un estudio para esbozar unas ideas que sirvan como referente de cuándo se considerarán adecuadamente aplicados y qué dificultades impiden su correcta consecución.

Palabras clave

Buen gobierno, interés general, cargos públicos autonómicos, conflictos de intereses, rendición de cuentas.

Abstract

The regulation of good governance is a new requirement for administrations to achieve better protection of the constitutionally protected general interest. In the case of the Valencian Community, the new Law 1/2022, of April 13, is committed to said good governance, and it does so mainly by establishing some principles of action, mandatory for regional public offices, to understand what is or is not considered to fall into this category. In the present work an analysis of the content of these principles is carried out, mostly based on indeterminate legal concepts, which require a study to outline some ideas that serve as a reference for when they will be considered adequately applied and what difficulties prevent their correct achievement.

Keywords

Good governance, general interest, autonomous public positions, conflicts of interest, accountability.

Sumario: I. Introducción. II. Principios para conseguir un servicio público ejemplarizante. III. Principios para conseguir una gestión económica y patrimonial adecuada. IV. Principios para lograr la imparcialidad y la ausencia de conflictos de intereses. V. Principios para luchar contra el fraude público. VI. Principios para garantizar la rendición de cuentas a la ciudadanía. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

La regulación del buen gobierno empezó a surgir en España a raíz de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, donde en su artículo 26 estableció los principios generales y de actuación aplicables a las administraciones públicas. En el caso autonómico valenciano, se inició la propuesta con la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, que recogía el buen gobierno en un breve título II con principios de actuación[1].

Con la aprobación de la nueva Ley valenciana 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana, se vuelva a apostar por el buen gobierno y se hace principalmente mediante dichos principios. En todo caso, la nueva regulación de la Ley 1/2022 sigue basando su peso en principios de actuación del buen gobierno, por resultar éstos el faro que debe iluminar las políticas públicas valencianas. Aunque los principios de buen gobierno ya fueron regulados anteriormente en la citada Ley valenciana 2/2015, lo cierto es que no siempre resultan sencillos de llevar a la práctica, ya que se refieren mayoritariamente a conceptos jurídicos indeterminados que exigen de una concreción y de un análisis detallado.

De hecho, la reiteración de los principios en la nueva Ley valenciana 1/2022 se justifica en que la mayoría son de escasa aplicación y deben fomentarse para evitar situaciones de conflictos de intereses o situaciones contrarias al interés general que se siguen produciendo en la administración autonómica.

Por ello, en este estudio se procede a abordar la regulación del buen gobierno en la Ley 1/2022, en la medida en que la misma ha sido de reciente aprobación y abre de nuevo el debate sobre qué debe entenderse por buena gobernanza autonómica. Para hacerlo se realizará un sucinto análisis de los principios de actuación recogidos en el artículo 54.1 de la Ley valenciana 1/2022, para «descifrar» a qué tipo de buena conducta pública se refieren, ya que ello permitirá garantizar el buen gobierno, un elemento estrechamente unido a las exigencias del art. 103 CE.

Para iniciar el análisis los principios de buen gobierno regulados en este artículo 54.1 Ley 1/2022, se elabora una propuesta de clasificación dependiendo de los diferentes objetivos que pretenden conseguir en la administración en la que se aplicarán. De tal modo, podemos clasificar estos principios entre los que pretenden conseguir un servicio público ejemplarizante, aquellos que velan por que se lleve a cabo una gestión económica y patrimonial adecuada, los que tratan de buscar la imparcialidad y la ausencia de conflictos de intereses, aquellos que tratan de luchar contra el fraude y, por último, los principios que pretenden conseguir una mejor rendición de cuentas a la ciudadanía.

Aunque esta organización de los principios no está prevista como tal en la Ley 1/2022, supone la manera idónea de abordarlos para poder analizar con detalle cómo se pretende conseguir un buen gobierno autonómico valenciano. En todo caso, resulta necesario advertir la estrecha interrelación entre todos los principios existentes en dicho artículo, ya que la forma más efectiva de lograr una política pública íntegra será mediante la consecución efectiva de todos ellos.

II. PRINCIPIOS PARA CONSEGUIR UN SERVICIO PÚBLICO EJEMPLARIZANTE

En primer lugar, abordamos los principios que pretenden lograr un servicio público ejemplarizante, es decir, que se consiga ejercer una política pública tan correcta que sirva como modelo de buen hacer de cara a otras administraciones y, sobre todo, que supongan un ejemplo de integridad pública para los ciudadanos, lo que a buen seguro coadyuvaría a recuperar la confianza en su administración autonómica.

De tal forma, el primero de todos es el referido a la obligación de actuar con integridad, ejemplaridad y transparencia en la gestión de los asuntos públicos, previsto en el artículo 54.1.a.

El primer elemento recogido en dicho artículo es el referido a la integridad pública. Villoria Mendieta (2014: 109) considera un gobierno íntegro aquel que: «asume e implanta los instrumentos, procesos y órganos necesarios para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con los principios y valores que fundamentan su ética profesional en un régimen democrático». Por consiguiente, podríamos definir el concepto de integridad previsto en la Ley valenciana 1/2022 que es aplicable a los cargos de la administración autonómica, entendiéndolo como una actuación intachable, comprometida claramente con la vocación de servicio público que se está desempeñando y que evite la proliferación de fraudes en la administración. Por consiguiente, exige dicha integridad, en nuestra opinión, una actuación centrada en valores éticos que demuestre el gran compromiso con el cargo público que desempeña, de forma que solo actúa centrándose en el interés general de la ciudadanía a la que sirve.

En el ámbito de la contratación, Cerrillo Martínez (2021, 395) establece la necesidad de que: «Las entidades compradoras deben licitar y adjudicar los contratos públicos con integridad, evitando cualquier influencia indebida de intereses personales en las decisiones públicas», por tanto, resulta clave para perseguir la integridad la ausencia de dichos conflictos entre intereses generales y particulares de los cargos electos. Arribas Reyes (2019, 340) apuesta por implementar la integridad en materia contractual mediante los denominados pactos de integridad, que implican «diseñar el proceso de manera que todas las partes involucradas se comprometan a una conducta íntegra» en las diferentes partes de los procesos de licitación pública, en definitiva, apostar por la integridad como política pública esencial para garantizar la rendición de cuentas ciudadana. En materia de contratación es uno de los ámbitos donde dicha integridad adquiere especial relevancia, en la medida en que proliferan los casos de corrupción en el ámbito y, por ello, resulta necesario que los cargos desempeñen su labor con total objetividad y centrándose solo en el cumplimiento de la norma y de los intereses ciudadanos, ya que cualquier decisión donde se trate de beneficiar un interés particular está alejada de conseguir una plena integridad en materia de compra pública.

En cuanto a la ejemplaridad, recogido también en el art. 54.1.a, se trata este de un principio intrínseco a toda actuación pública que resulta necesario en todo gestor, como nos recuerda la sentencia el Tribunal Constitucional (STC) n.º151/1999[2] al indicar que: «si es exigible una cierta ejemplaridad social a quien ejerce cualquier función pública, con más intensidad debe hacerse respecto de aquellos cargos cuya función consiste precisamente, por ser representantes de los ciudadanos, en actuar de manera directa en los asuntos públicos».

El Alto Tribunal vuelve a incidir, en la STC n.º123/2017[3], en la importancia de la ejemplaridad, expuesta en la citada STC n.º151/1999, recogida en la Ley 19/2013 y en el ámbito autonómico valenciano en la Ley 1/2015 (actualmente en la Ley 1/2022) al indicar que es necesario que: «el cargo público goce de la confianza y respeto de los ciudadanos, por lo que resulta exigible ejemplaridad en su conducta». Podemos entender, a nuestro juicio, la ejemplaridad como que la actuación pública del cargo sea tan adecuada a la legalidad y tan pensada en el interés general que sirva la misma como referente a la ciudadanía para actuar de una forma semejante. En efecto, si todos los cargos públicos fueran absolutamente ejemplarizantes en su actuación los ciudadanos no participarían con tanta frecuenta de prácticas corruptas, ya que la actuación excelente de sus dirigentes públicos les disuadiría de actuar de una forma deshonesta.

De esta forma, la regulación de la ejemplaridad como principio de buen gobierno en la nueva Ley valenciana 1/2022 resulta imprescindible, puesto que aunque no se trate de un aspecto novedoso en materia de buena gestión pública, seguimos encontrado la necesidad de implementarla en las actuaciones de las administraciones; sirva como ejemplo la reciente STC n.º25/2022[4] donde se reitera: «la necesaria ejemplaridad social exigible a quien ejerce la función pública». Y es que, como expone también la STC n.º141/2017[5]: «La exigencia de una cierta ejemplaridad en el servidor público es ajena a tipo alguno de mandato».

Así mismo, el art. 54.1.a recoge el principio de transparencia, entendiéndose como esencial en toda actuación pública para permitir la difusión y evitar la opacidad en la actuación de los dirigentes públicos, lo que con frecuencia acaba desembocando en prácticas corruptas. Como bien nos expone la sentencia del Tribunal Supremo (STS) de fecha 24/5/2008[6] el: «principio constitucional de transparencia administrativa, que rige el actuar de las Administraciones Públicas, según se desprende de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, por cuanto la Administración Pública actúa en un régimen de publicidad de sus actos, y exige que se analicen las particularidades de cada caso». En efecto, Sena Prieto (2019, 243) define la transparencia de forma que sirve para evitar la corrupción: «Si nos atenemos al sentido natural y obvio de las palabras podemos entender por transparencia o transparente todo aquello que es evidente, claro, traslúcido, es decir que nos permite ver a través de él». De tal modo, podemos entender dicha transparencia como una forma de actuar de los cargos públicos en la que no ocultan sus decisiones ni, sobre todo, los motivos por los cuales se han adoptado; ya que ello permite a la ciudadanía verificar las verdaderas intenciones de dichos dirigentes y por tanto exigirles responsabilidad y poder votar en consecuencia en los próximos comicios.

Este principio de transparencia, al que debe someterse todo cargo público cuando adopta una decisión pública, sirve, por ello, para permitir la rendición de cuentas de las políticas públicas adoptadas (elemento también recogido en el citado art. 54.1.a), ya que la publicidad permite el control de legalidad de la actuación, como nos expone la sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ) de Andalucía n.º 2051/2010[7]: «el principio de transparencia que debe presidir toda la actuación administrativa, como para posibilitar el control del acto, es decir, la verificación de su adecuación al fin como principio garantizador que ha de impregnar toda la actividad pública en un Estado de Derecho». Sirve, de este modo, la transparencia como elemento de lucha contra las irregularidades realizadas por las administraciones públicas, como expone Ruiz-Rico Ruiz (2021, 51): «la transparencia (…) sería el vehículo idóneo que permite neutralizar, mediante su visualización, aquellas prácticas clientelares que representan la antítesis de lo que debe ser un Estado de derecho».

Se recoge también dentro de dicho artículo 54.1.a como principio de actuación de buen gobierno la necesidad de fomentar la proximidad y la accesibilidad de la administración a la ciudadanía. Ello supone implementar medidas que permitan a la ciudadanía poder acceder a los servicios y oportunidades que ofrece la administración, para conseguir que cualquier persona pueda disfrutarlos, sin que sean un obstáculo a este fin barreras territoriales o tecnológicas. De hecho, Pérez Francesch (2021, 1-5) considera la proximidad como un elemento de la gestión pública que deben realizar las administraciones para conseguir un buen trato al ciudadano.

Salvat Martinrey (2010, 112-121), para analizar la exposición de motivos de la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, expone cómo el principio de proximidad sirve para eliminar el concepto de burocracia asociado tradicionalmente a la administración. En este sentido, Subirats (2006, 213) detalla con una nueva definición del concepto de territorio con la que consigue que la proximidad entre administración y ciudadano sea mayor: «hace falta también tener en cuenta los flujos de relaciones a la hora de pensar en escalas y espacios y avanzar hacia configuraciones institucionales y de gobierno más flexibles de lo que hasta ahora tenemos». Por tanto, la proximidad podemos entenderla, en nuestra opinión, como configurar una administración autonómica que resulte accesible para la ciudadanía, con oficinas de atención al público dispersadas por el territorio (no solo en la sede del gobierno autonómico) de forma que la población puede realizar, sin dificultades, los diferentes trámites administrativos[8].

La accesibilidad, como se ha avanzado, es también un elemento recogido en dicho art. 54.1.a, lo que supone que no existan impedimentos para poder utilizar los servicios de la administración, en especial aquellos relacionados con las barreras tecnológicas. Por ello, deben implantarse medidas que permita una mejor accesibilidad ciudadana a los trámites de la administración como garantía de buen gobierno[9]. Como recuerda Oliver Cuello (2011, 44-54), dicha accesibilidad permitirá avanzar hacia la eliminación de la brecha digital y conseguir un mejor buen gobierno, puesto que una administración electrónica con obstáculos para acceder a ella no cumple adecuadamente su función social de satisfacción del interés general (art. 103 CE), ya que discrimina a una parte de la población que no podrá relacionarse de forma no presencial con las administraciones a su servicio.

La accesibilidad como principio de buen gobierno tiene especial relevancia en el ámbito autonómico, donde se ejercen, entre otras, las competencias sanitarias por excelencia (según el art. 148.1.21ª CE), puesto que las sociedad demanda mejor atención ciudadana y acceso a los trámites sanitarios de la comunidad autónoma por vía electrónica. Por ello que se recoja como tal en el art. 54.1.a supone un avance en materia de buena gestión pública. Siguiendo a Cárcar Benito (2014, 209) debe implementarse sistemas sanitarios basados en nuevas tecnologías como forma de mejora de la calidad de los servicios de salud pública.

En definitiva, y siguiendo a Muñoz Salinero (2020, 1) el reto al que nos enfrentamos es «conseguir que los sitios web estén diseñados y construidos para que sus contenidos, documentos y servicios estén disponibles para cualquier persona, con independencia de sus capacidades». Así pues, hemos de entender dicha accesibilidad principalmente en configurar una administración electrónica que sea sencilla de utilizar para la ciudadanía, ya que si se configura una sede electrónica pensando solo en los requisitos legales pero la misma no resulta entendible para el vecindario carecerá de sentido y por tanto, dejará de aplicarse dicho principio de accesibilidad.

El siguiente principio de buen gobierno que pretende conseguir un servicio público ejemplarizante es el del art. 54.1.f: «Debe prevalecer el principio de buena fe en el cumplimiento de sus obligaciones, se debe fomentar la calidad en la prestación de los servicios públicos y la aplicación del principio de buena administración». En la medida en que actuar con buena fe y conseguir un servicio público de calidad es uno de los mejores modos de dar ejemplo sobre cómo llevar a cabo de forma idónea las funciones de un cargo público.

Así pues, encontramos, en primer lugar, la regulación de la buena fe como elemento de buen gobierno, en particular en este ámbito de la administración autonómica. Entiéndase el principio como la obligatoriedad de actuar con honestidad en las actuaciones públicas. Es decir, sin necesidad de que exista una disposición normativa concreta que indique cómo actuar en cada caso particular, los dirigentes públicos autonómicos deberán valorar qué actuación es la más adecuada para garantizar los intereses generales en el momento de la toma de decisiones públicas. En este sentido, alejar los intereses particulares de las decisiones públicas es la forma de garantizar este principio relativo al ámbito del buen gobierno.

Además, la actuación de buena fe debe desplegarse en todos los ámbitos de la administración, ya que se trata de un elemento transversal que afecta a todos los procedimientos; sirva como ejemplo el relativo al acceso a la información pública, que como indica Sánchez Acevedo (2015, 120), debe ser también conforme a la buena fe. En el ámbito de la selección de empleados públicos Chaves García (2017, 128) nos recuerda en referencia a la buena fe que: «el principio de buena fe (…) no autoriza a su prevalencia sobre la eficacia de la administración y el interés general que subyace (art. 103 CE)», por tanto, es un principio que debe estar plenamente subordinado en su aplicación a garantizar el interés general, y debe ser interpretado en favor de dicho interés. De este modo, podemos entender, a nuestro juicio, la buena fe como una ausencia de actuaciones que de forma clara o más maquiavélica traten de favorecer a intereses particulares de los cargos públicos, ya que ello va claramente en contra del buen gobierno autonómico.

El siguiente elemento incluido en este apartado f del artículo 54.1 es el relativo a la calidad de los servicios públicos. Se trata un elemento de importancia en la medida en que, si las políticas públicas desarrolladas por la administración autonómica son deficientes, no será posible dar cumplimiento a las demandas ciudadanas. De esta forma, se configura la calidad como un elemento de buen gobierno que permite garantizar el interés general adecuadamente.

Como exponía Elena Córdoba (1998, 30), existe, desde hace décadas, una clara voluntad de mejorar la calidad de los servicios públicos para conseguir un mejor Estado social. Ello es así porque se ha extraído del ámbito privado este concepto de calidad hacia el cliente que debe implantarse en las administraciones, reajustándolo a las particularidades de éstas[10]. En definitiva, como argumenta Ruiz López (2017, 1), la calidad está vinculada a los principios esenciales de la administración, ya que alcanzar aquélla supone perseguir parte de los principios de buen gobierno ya expuestos (eficiencia, participación, etc.), para permitir una mejor rendición de cuentas. De tal modo, entendemos la calidad como una actuación extraordinariamente diligente por parte de los dirigentes y empleados públicos que permite que los servicios públicos que presta el gobierno autonómico satisfagan las crecientes demandas ciudadanas.

En último lugar, el art. 54.1.f establece el derecho a una buena administración. La conceptualización de este derecho (estrechamente ligado al buen gobierno) no resulta fácil, pues como Tomás Mallén (2004, 70) indica se trata de una tarea vana localizarlo en la Constitución española y la mejor forma de entenderlo es mediante la definición de mala administración que proporciona el Ombudsman europeo: «que intentó conceptuar el alcance de la «mala administración», que reconducía a los casos de irregularidades administrativas, injusticia, discriminación, abuso de poder, falta o denegación de información y demoras innecesarias».

De hecho, esta regulación de la buena administración en la Ley 1/2022 supone en parte un desarrollo de este principio recogido en el art. 9 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana[11], ya que, como recuerda Carrillo Donaire (2010, 1137-1165), son las comunidades autónomas las principales impulsoras de este derecho ligado con el buen gobierno. Por ello, como expone Al Hasani Maturano (2019, 5): «una buena administración integra transparencia, permite contrarrestar la desafección ciudadana, al promover procedimientos justos y resultados adecuados», lo que supone, en la práctica, actuar conforme al interés general constitucionalmente previsto en el artículo 103. Por esta razón, no solo se le exigirá una actuación íntegra de los dirigentes públicos, sino también de sus funcionarios y empleados, como parte esencial de este derecho a la buena administración, que se incluye, en el caso de la Ley 1/2022, como un principio más del buen gobierno.

El último principio de buen gobierno que pretende conseguir una política ejemplarizante es el relativo al apartado p del art. 54.1: «Deben garantizar que los reconocimientos honoríficos o conmemorativos recaigan en personas de un compromiso público relevante que nunca hayan sido condenadas penalmente mediante una sentencia firme».

Esta exigencia de buen gobierno es propia de una política pública ejemplarizante, porque pretende que aquellos actos públicos para galardonar a una persona sean sobre individuos que cumplan unos estándares mínimos de ética pública, lo que desde luego no recaerá en personas que judicialmente hayan sido condenadas. Este apartado se deriva fundamentalmente como respuesta a los casos de corrupción política que ha habido en la Comunidad Valenciana, que en múltiples ocasiones han acabado generando la paradójica situación de encontrarnos con numerosas personas con un reconocimiento explícito por parte de las administraciones que habían sido condenadas judicialmente. Este hecho, sin duda, no supone un ejemplo, ya que no parece lógico que una institución pública reconozca el trabajo de alguien que ha sido condenado por incumplir el ordenamiento jurídico vigente, que es, justamente, lo que deben preservar las administraciones.

Podría pensarse que la decisión de la administración autonómica de otorgar a unas personas o a otras los reconocimientos obedece a un amplio margen de apreciación, y por ello, este apartado p no debiera existir, puesto que como se indicó en STC n.º113/2004[12], un reconocimiento podría ser: «un mero título honorífico o una simple distinción sin ninguna consecuencia de régimen jurídico»[13] y, por tanto, decidir a quién otorgar el título honorífico podría ser una decisión política sin mayor importancia jurídica. Si bien, este precepto de la Ley valenciana 1/2022 convierte en una prohibición legal (sin mayor margen de apreciación) la decisión de otorgar dicho reconocimiento a alguien condenado.

III. PRINCIPIOS PARA CONSEGUIR UNA GESTIÓN ECONÓMICA Y PATRIMONIAL ADECUADA

La segunda clasificación de principios de actuación regulados en el artículo 54.1 es la referida a aquellos que tratan de conseguir una gestión económica y patrimonial adecuada, ya que en la mayoría de las ocasiones los fraudes en las administraciones públicas se han ocasionado por desfalcos o, simplemente, por una gestión económico-presupuestaria ineficiente. Estas situaciones acaban repercutiendo negativamente a la ciudadanía, que ve cómo los recursos públicos no se destinan de la mejor forma posible para garantizar el interés general.

De tal modo, el primer principio de buen gobierno en este sentido es el del art. 54.1.b: «Deben garantizar una gestión financiera justa y equitativa, dedicada a la mejora del bienestar de la ciudadanía, de acuerdo con los principios de buena administración y, en especial, los de legalidad, eficacia, eficiencia y sostenibilidad en la gestión de los recursos públicos».

En consecuencia, se establece la necesidad de realizar una gestión financiera acorde con principios éticos de buena gestión y con base en principios de eficacia y eficiencia. En este sentido, Wesberry y Casals and Associates (2001, 167) nos argumentan la importancia de que la gestión financiera sea correcta para conseguir prevenir prácticas fraudulentas, lo que, en definitiva, permite un buen gobierno en este ámbito: «una política y una práctica de gestión financiera seguras juegan un papel clave en la prevención y la identificación de la responsabilidad del fraude y la corrupción. Un sistema interno de control de gestión debería ser parte integral de un seguro sistema de gestión financiera para salvaguardar los recursos y los activos». Y aunque, como manifiestan los autores, la corrupción nunca puede eliminarse absolutamente, deberían implementarse mayores controles sobre la gestión financiera, pueden contribuir a evitarla sustancialmente[14].

El artículo 54.1.b entiende que la gestión financiera, para considerarse adecuada, debe cumplir los principios de eficiencia y eficacia. Hay que indicar que, aunque se regulan de forma conjunta en la Ley 1/2022, no son conceptos sinónimos. Como expone Ochsenius Robinson (2017, 1-2), la eficiencia «describe el tiempo o esfuerzo que se utiliza para una tarea o propósito», mientras que la eficacia «se refiere esencialmente a la consecución o logro de objetivos»; son, pues, elementos que permiten lograr una mejor gestión pública y, por tanto, un buen gobierno.

A pesar de que eficiencia y eficacia no son conceptos nuevos que deba aplicar la administración, más recientemente se ha reiterado su importancia mediante la inclusión de los principios de sostenibilidad en el art. 135 CE. Con todo, podemos entender dicho principio de buena gestión financiera como una responsabilidad activa con los recursos del gobierno autonómico, de forma que se ejecuten de la forma más adecuada para poder conseguir el máximo de necesidades ciudadanas posibles con los medios existentes.

De hecho, otro de los principios de buen gobierno incluido en la Ley 1/2022 es la participación ciudadana, recogida en el artículo 54.1.d, el cual debe ponerse en conexión con el de eficiencia y eficacia. Cabe considerar que una mayor colaboración de la ciudadanía en las políticas públicas exige una tarea de gestión compleja, y esta puede acabar implicando una reducción de la eficiencia de las actuaciones públicas, como también coincide Subirats (1996, 37).

El siguiente principio de actuación de buen gobierno que pretende conseguir una gestión económico-patrimonial adecuada lo encontramos en el art. 54.1.h, que establece: «Deben ejercer las funciones y los poderes que la normativa les confiere con la finalidad exclusiva para la cual les fueron atribuidos en esta, y deben evitar cualquier acción que ponga en riesgo el interés público o el patrimonio de las administraciones públicas». En concreto, se pretende mediante este artículo proteger el patrimonio de las administraciones exigiendo además a los cargos públicos autonómicos que no incurran en desviación de poder y que ejerzan sus atribuciones con la única finalidad para que les fueron concedidas.

Chaves García (2018, 127) nos define esta desviación de poder como: «un virus que reside en el cuerpo del acto administrativo y difícil de detectar (…) la desviación de poder puede infectar tanto actos regulares y válidos en todos los demás elementos, como actos que están intrínsecamente viciados de ilegalidad, por añadidura a desviación de poder». En resoluciones judiciales recientes, como se indica en STSJ de Asturias n.º337/2022[15], encontramos una acertada explicación de cómo entender dicho concepto: «la desviación de poder, exige que se acredite que la Administración persigue una finalidad privada o un propósito inconfesable, extraño a cualquier defensa de los intereses generales, o que persigue un interés público ajeno y, por tanto, distinto al que prevé el ordenamiento jurídico para el caso». En efecto, la persecución del interés público es una garantía para evitar caer en la desviación de poder, como reitera la STSJ de Galicia n.º295/2022[16]por ello en el art. 54.1.h se establece en un único precepto tanto el concepto de interés público como el de la prohibición de desviación de poder[17].

También encontramos un principio para la mejora gestión económica y patrimonial el apartado n del art. 54.1 «No pueden usar tarjetas de crédito o de débito con cargo a cuentas de la Generalitat o del sector público de esta».

Se propone así eliminar el sistema de pago con tarjeta bancaria por parte de los cargos autonómicos valencianos. Se presume que el objetivo de dicha actuación se basa en que al realizar la forma de pago resulta difícil la fiscalización, en la medida en que el sistema de pago propio de toda administración exige una intervención previa de los gastos, tanto de las fases de aprobación y disposición, como de reconocimiento y pago. Por tanto, si se realiza un pago con tarjeta bancaria difícilmente podrá realizarse la fiscalización, por ello se entiende como una política de integridad y ejemplo público la supresión de las tarjetas de crédito o débito por parte de cargos autonómicos.

El último principio relativo a la adecuada gestión económico lo encontramos en el apartado o del art. 54.1: «Deben actuar con sobriedad y austeridad y gestionar, proteger y conservar los recursos y los bienes públicos adecuadamente para que se destinen de manera prudente, eficiente y productiva a los fines para los cuales fueron reservados y no se puedan usar a actividades u objetivos que no sean los permitidos por la normativa». En consecuencia, dicho precepto vuelve a obligar a utilizar los bienes públicos de forma eficiente y en aplicación de los principios de austeridad y sobriedad.

El apartado fuerza, en primer lugar, a los cargos autonómicos a adoptar una actuación adecuada frente a la ciudadanía, al imponerlos el deber de actuar con sobriedad y austeridad. Se trata, en definitiva, de exigirles el cuidado de las formas, algo que González Pérez (2000, 133) considera que deben tener en elevada consideración todos los servidores públicos. Finalmente, junto con la sobriedad, encontramos el principio de austeridad, recogido también en el apartado o del art. 54.1, que como señala Manotas Rueda (2022, 70) debe incluirse entre las obligaciones de buen gobierno para una adecuada rendición de cuentas ciudadana. En definitiva, entendemos dicha austeridad y sobriedad, como principios de buen gobierno, como una actuación del cargo público autonómico que está alejada del derroche y de los gastos superfluos, de forma que gestione los recursos de una forma adecuada que permita garantizar el interés general.

IV. PRINCIPIOS PARA LOGRAR LA IMPARCIALIDAD Y LA AUSENCIA DE CONFLICTOS DE INTERESES

La tercera categoría de principios de actuación que recoge el artículo 54.1, es la relativa a aquellos que pretenden conseguir la imparcialidad en las actuaciones públicas y que no se produzcan conflictos de intereses. Estos principios suelen ser los más habituales en materia de buen gobierno, ya que actuar con neutralidad y anteponiendo los intereses generales frente a los particulares es una de las principales intervenciones que se puede realizar por los cargos públicos para mostrar una adecuada ética en sus funciones.

De esta forma, encontramos el primero de ellos en el apartado c del art. 54.1: «Están obligadas al ejercicio fiel de la función, del cargo o del puesto de trabajo que les corresponde, y a la gestión de los intereses públicos que tengan encomendados, con imparcialidad y neutralidad respecto de los intereses privados afectados».

Destaca en esta regulación la necesidad de que las actuaciones de los cargos públicos de la administración autonómica valenciana deban actuar con un ejercicio fiel de su función. Este concepto de fidelidad hacia el cargo es indicado como una exigencia propia del puesto público desempeñado, al igual que existe la obligación general de la administración de actuar con fidelidad hacia los compromisos constitucionales, como, por ejemplo, expone Jiménez Franco (2016, 14) al referirse al cumplimiento del art. 103 CE: «debe ser que la Administración cumpla fielmente con el mandato constitucional del art. 103.1 CE, al menos sus incisos inicial y final: «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa … con sometimiento pleno a la ley y al Derecho«». Precisamente, en este supuesto el autor se refiere a la necesidad de cumplir fielmente la obligación del art. 103 CE por parte de todas aquellas personas que integran la administración, lo cual permite, al mismo tiempo, también garantizar de la forma más fiel posible el cargo desempeñado, ya que perseguir los intereses generales es la mejor forma de ser fiel a la administración y alcanzar el buen gobierno. Por ello mismo, en nuestra opinión, un ejercicio fiel supone actuar con un compromiso claro y honesto con la administración de la que forma parte el cargo público, de forma que evite cualquier actuación que, aunque pudiera estar amparada en la legalidad, se aleje de los intereses de su administración y por tanto, fomente aquellas que benefician a su entidad. En todo caso, este principio de ejercicio fiel debe entenderse, a nuestro parecer, siempre y cuando, dicha omisión o realización de actuación alejada de los intereses de la administración del cargo público no vaya en contra de otro precepto legal, ya sino este principio iría en contra del ordenamiento jurídico, una situación totalmente contraria al sentido de la normativa de buen gobierno.

Exige el art. 54.1.c que dicho ejercicio fiel se logre mediante la imparcialidad y neutralidad en sus actuaciones, de forma que no intervenga intereses privados que afecten a la persecución del interés general constitucionalmente previsto. En este sentido, Morell Ocaña (2001, 23-58) expone que la imparcialidad opera tanto en los procesos internos de relaciones entre cargos y empleados de una administración como, por supuesto, en las relaciones de ésta con interesados y personas que acudan a ella para cualquier trámite público, diferenciando así una vertiente interna y externa.

García Costa (2013, 37) apunta que la imparcialidad es garantía para evitar que se antepongan los intereses privados a los generales (como precisamente recoge el citado art. 54.1.c) en concreto, el autor indica: «la imparcialidad administrativa se identifica con la objetividad, consistiendo en la interpretación y ejecución de la ley con exclusión de cualquier interés y finalidad personal, garantizando así la adecuación de la interpretación y aplicación a la voluntad de la norma». Dicho autor señala cómo la imparcialidad tiene una inclusión expresa en el texto constitucional, pero no sucede igual con el principio de neutralidad que trae a colación también el art. 54.1.c. De tal forma, García Costa (2013, 37) aporta que el Tribunal Constitucional sí que ha recogido la neutralidad como elemento sustancial del funcionamiento de las administraciones, y ello es así a raíz de la STC n.º 77/1985[18] que lo incluye en el art.103.1 CE[19].

En definitiva, tanto imparcialidad como neutralidad se configuran como elementos fundamentales para conseguir una actuación leal de los cargos públicos hacia su administración autonómica, para mantener alejados los intereses particulares y lograr la satisfacción del interés general, constitucionalmente prevista en el art. 103 CE, como forma de aplicación del buen gobierno. En efecto, la imparcialidad y neutralidad suponen el «caballo de batalla» de la administración autonómica, de forma que, si los cargos públicos logran una actuación basada en dichos principios, lo que implica estar absolutamente alejados de intereses particulares de familiares o amistades, se consigue no solo actuar de forma leal con la administración sino incluso otros principios como el de integridad, igualdad de trato o el cumplimiento del régimen de incompatibilidades, entre muchos otros principios de buen gobierno que la ley autonómica recoge en el art. 54, ya que una actuación de un dirigente donde no hay voluntad de favorecer intereses particulares sino solo a los generales es aquella que mejor garantiza una adecuada gestión pública.

Ubicamos el siguiente principio de buen gobierno que pretende lograr una imparcialidad en las actuaciones públicas en el apartado e del art.54.1: «Deben actuar con igualdad en el trato y sin arbitrariedad ni discriminaciones de ningún tipo en el ejercicio de las funciones que se les ha asignado». Se trata este también de un principio con claro encaje constitucional como el previsto en el art. 9.3 CE y en el art. 14 CE. En efecto, la STSJ de la Comunidad Valenciana n.º257/2012[20] expone claramente que la administración debe actuar de forma igual ante supuestos semejantes, y recuerda claramente que las desigualdades de trato deben ser siempre motivadas.

Cerdà Martínez-Pujalte (2005, 215) ha indicado que la igualdad de trato deja margen de maniobra a los poderes públicos, siempre y cuando no caigan en la arbitrariedad, por lo que el autor considera que no se trata literalmente dicha igualdad de trato como un «mandato de parificación». Por ello, la clave de este principio de buen gobierno es no incurrir en situaciones de arbitrariedad, un elemento que de incumplirse puede desembocar en responsabilidades penales[21]. De tal forma, la interdicción de la arbitrariedad, como principio de buen gobierno, debe aplicarse tanto en actuaciones regladas como discrecionales que ejecute la administración, algo que se sigue reiterando en la reciente jurisprudencia[22], ya que en ningún caso el margen de maniobra del que dispone una administración puede acabar implicando la realización de actuaciones injustificadas y no conformes con el principio de igualdad de trato. De tal modo, debemos concebir la igualdad como una actuación en la que los cargos públicos autonómicos valencianos velen por aplicar los mismos criterios ante situaciones semejantes cuando adopten decisiones, de lo contrario se aplicará “una vara de medir” distinta que, sin duda, hará desconfiar a la ciudadanía de su administración, al ver que no adopta criterios homogéneos.

El siguiente principio de actuación recogido en la Ley 1/2022 que pretende lograr una imparcialidad y ausencia de conflictos de intereses es el establecido en el art. 54.1.j: «Deben observar estrictamente el régimen de incompatibilidades establecido en el ordenamiento jurídico y evitar situaciones de conflicto de intereses tanto durante el ejercicio del cargo como tras el cese, y se deben abstener de intervenir en los asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar la imparcialidad».

De esta forma, se realiza en primer lugar un recordatorio a la necesidad de cumplir con el régimen de incompatibilidades, en el caso de los cargos autonómicos valencianos regulado en especial en la Ley 8/2016, de 28 de octubre, de Incompatibilidades y Conflictos de Intereses de Personas con Cargos Públicos no Electos. Así pues, la regulación de los aspectos de las incompatibilidades es un aspecto habitual en toda normativa sobre buen gobierno, aunque no siempre resulte todo lo clarificadora que debería, como indica Gosálbez Pequeño (2021, 227): «el «mal gobernante» debe estar preterido legalmente; las incapacidades y las incompatibilidades legales han de ser precisas y suficientes».

En todo supuesto, como apunta Ochoa Monzó (2020, 105) en el caso de la Comunidad Valenciana: «se ha asistido en la legislatura 2015-2019 a un impulso importante de las normas de regeneración democrática» mediante la aprobación de la citada Ley 8/2016, así como otras que tratan de impulsar medidas de buen gobierno, como la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Generalitat, de creación de la citada Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana.

Hay que reseñar que inicialmente la regulación del art. 54.1.j solo regulaba los aspectos del régimen de incompatibilidades, pero no incluía una referencia expresa a los conflictos de interés, algo que resultaba necesario como indicó la Agencia Valenciana Antifraude en su resolución de enmiendas a esta norma[23] y, en particular, estableció la necesidad de vigilar los citados conflictos no solo durante el cargo sino tras su cese. Dicho cambio se veía justificando también a la luz del informe de la quinta ronda de evaluación a España elaborado por el GRECO[24], que en su considerando n.º100 establece el asunto de las llamadas «puertas giratorias» producidas tras el cese de altos cargos como «una de las áreas más problemáticas relacionadas con los conflictos de intereses del personal con altas funciones ejecutivas a los ojos de los ciudadanos». De ahí la necesaria inclusión en la Ley 1/2022 de la expresión «tras el cese», con el objeto de obligar a un mejor cumplimiento de esta actuación y permitir un mejor buen gobierno de los dirigentes autonómicos valencianos.

Por tanto, a raíz de la citada enmienda el art. 54.1.j incluye una referencia a que debe evitarse incurrir en conflictos de intereses por los cargos electos, lo cuales entiende Villoria Mendieta (2006, 219), como «no sólo las situaciones donde se da, de hecho, un conflicto inaceptable entre los intereses de un cargo público en tanto ciudadano personal y su deber como cargo público, sino también las situaciones en las que hay un aparente conflicto de intereses y en las que hay un conflicto de intereses potencial», produciéndose el primero «cuando hay un interés personal del que se puede pensar, razonablemente, que puede influir en el deber del cargo público, aunque de hecho no haya tal influencia indebida o no pueda haberla» mientras que en cuanto a potencial «puede ocurrir cuando un cargo tiene intereses personales que podrían generar un conflicto de intereses en algún momento futuro».

En todos estos casos, debería el cargo público autonómico valenciano abstenerse de participar en un asunto donde pudiera haber un conflicto de interés de cualquier tipo, ya que ello es la mejor garantía del buen gobierno. Puesto que, como expone Llop Ribalta (2012, 80), los principios de ética pública actualmente pasan no solo por un régimen de incompatibilidades, sino también por regular los conflictos de intereses que puedan surgir. Por tanto, la prevención de los conflictos de interés sirve también para conseguir otros principios de buen gobierno como explica Cerrillo Martínez (2019, 1-10), principios que también están regulados en la Ley valenciana 1/2022, como es el de integridad del art. 54.1.a. Así pues, la prevención de los conflictos de intereses supone la mejor herramienta de lucha contra la corrupción, en la medida en que se presume que los fraudes provienen principalmente de los mismos[25], y por tanto si los dirigentes públicos se comprometen a evitar dichos conflictos particulares se eleva notoriamente el compromiso con el buen gobierno autonómico.

Dicho precepto 54.1.j establece también como elemento para prevenir los citados conflictos que se produzca la abstención de los cargos en los asuntos públicos en los que puedan tener intereses. Precisamente Campos Acuña (2018, 109-117) expone cómo dicha abstención es la forma jurídicamente prevista para luchar contra los conflictos y que se regula en el artículo 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En último lugar, encontramos otro principio referido a la imparcialidad y ausencia de conflicto de intereses en el apartado k del art. 54.1: «Deben ejercer el cargo en beneficio exclusivo de los intereses públicos, y deben actuar con imparcialidad e independencia en la toma de decisiones a fin de evitar que su actuación pueda estar condicionada por conflictos de intereses».

El concepto de imparcialidad ya había surgido a raíz del principio del art. 54.1.c de la citada Ley, incluyéndose como nuevo el principio de independencia. Habitualmente, el concepto de independencia se atribuye a los funcionarios públicos, para evitar injerencias indebidas por parte de los cargos públicos sobre las tareas que desempeñan dichos empleados, como bien recuerda Villoria Mendieta (2016, 5-38). Aunque en este supuesto se habla de una independencia del cargo público valenciano, que en su posición de responsable político debe actuar sin dejarse influir por presiones externas o internas que le animen a proceder de forma contraria al interés general.

Esta independencia tampoco se trata de un elemento nuevo recogido ahora en la Ley 1/2022, ya que, como ocurre con otros principios de buen gobierno, se encontraba previsto en normativa previa, como es el caso del art. 64.2 de la Ley 9/2017, en el que se indicaba que para luchar contra la corrupción en la que pudieran incurrir los órganos de contratación (que son dirigentes públicos) se establece que dentro del concepto de conflicto de interés se incluya aquella situación que pueda comprometer la independencia del órgano: «el concepto de conflicto de intereses abarcará, al menos, cualquier situación en la que el personal al servicio del órgano de contratación, que además participe en el desarrollo del procedimiento de licitación o pueda influir en el resultado del mismo, tenga directa o indirectamente un interés financiero, económico o personal que pudiera parecer que compromete su imparcialidad e independencia en el contexto del procedimiento de licitación». En definitiva, un concepto de independencia que, de nuevo, se liga a otros principios de buen gobierno anteriormente recogidos en el art. 54.1, como son la imparcialidad o la prevención de los conflictos de intereses.

V. PRINCIPIOS PARA LUCHAR CONTRA EL FRAUDE PÚBLICOS

En tercer lugar, encontramos aquellos principios de actuación que pretenden establecer un compromiso claro de lucha contra el fraude, para que los cargos públicos no incurran en corruptelas, y también evitar que no actúen cuando detecten alguna.

De tal forma, ubicamos el primero de ellos en el art. 54.1.i, que establece: «Deben comunicar a los órganos competentes, especialmente a los órganos e instituciones de control y fiscalización, cualquier actuación irregular de que tengan conocimiento. Para lo cual pueden hacer uso de los canales y las vías de denuncia o alerta que hay para comunicar posibles situaciones de irregularidades, malas prácticas, fraude o corrupción». Por tanto, este precepto obliga a los responsables públicos a avisar de posibles irregularidades como garantía para proteger el buen gobierno autonómico.

En la práctica, este principio está estableciendo la obligación de que los responsables políticos autonómicos adviertan de cualquier irregularidad que descubran en el ejercicio de su cargo, por tanto, que se conviertan en denunciadores de posibles corruptelas. Gosálbez Pequeño (2019, 1) nos define qué entendemos por denuncia en el caso de una administración: «dar una noticia administrativa» que pueda dar lugar a desvelar un caso de corrupción, y aunque esta definición se refiere a cómo debe interpretarse una denuncia presentada por un particular ante una administración, lo cierto es que en la práctica se puede tratar de forma semejante para los supuestos en los que un cargo público notifique a los órganos competentes la necesidad de vigilar el cumplimiento de la legalidad de una posible irregularidad, ya que en ambos casos alertan de la corrupción.

De hecho, este art. 54.1.i establece que deben notificarse a los órganos competentes las posibles irregularidades detectadas. Estos órganos son la intervención u órgano de control interno que exista que, sin duda, podrá actuar analizando cada caso concreto y si efectivamente corrobora que no existe algo conforme a la ley, tomar las medidas necesarias para evitarlo. Si bien, se tratan éstos de órganos de control interno de la organización, que no siempre resultan los más aconsejados para detectar la corrupción, puesto que pueden tener intereses afectados en ese caso concreto o, en el peor de los supuestos, incluso haber participado de las irregularidades denunciadas.

Por ello, para poder advertir sobre las posibles corruptelas puede resultar más efectivo la existencia de un órgano externo que actúe de forma independiente y ante el que puedan dirigirse las alertas de fraudes, como defiende Benítez Palma (2018, 11-42). Por tanto, la creación de este tipo de autoridad independiente ante la que poder denunciar la corrupción permite complementar el sistema actual de control de la legalidad existente, sin perjudicar el actual, ya como expone Bueno Sánchez (2022, 239) ello no supone ninguna duplicidad, sino que sirve para «colmar todos los espacios de impunidad y de falta de reacción pública contra estos comportamientos irregulares».

En el caso valenciano, se creó la Agencia Valenciana Antifraude (AVAF) en el año 2016, y como reza el preámbulo de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana, ésta se trata de: «un instrumento de prevención, investigación y combate del fraude y la corrupción, y también para proteger a las personas denunciantes»[26].Por tanto, para el principio de buen gobierno previsto en el art. 54.1.i los cargos públicos autonómicos de la Comunidad Valenciana pueden utilizar dicha Agencia Valenciana Antifraude[27] para poder alertar de posibles corruptelas que detecten y así cumplir con este principio de actuación y, al mismo tiempo, verse beneficiados de la protección a los alertadores que ofrece la agencia. Como explica Nieto Martín (2020, 11), las agencias, como la valenciana, se constituyen en «la casa de los alertadores», ya que los protegen de posibles represalias por denunciar la corrupción.

Con todo, podemos entender este principio del art. 54.1.i como una auténtica exigencia a los cargos públicos autonómicos de que si detecta un posible fraude tengan la valentía de ponerlo en conocimiento de los órganos que puedan verificar si se procede verdaderamente una corruptela[28]. Por tanto, se exige, con acierto, un “nivel ético” considerable a los cargos públicos autonómicos, de forma que no solo que eviten cometer irregularidades, sino que además sean capaces de alertas de las que puedan detectar.

El siguiente principio de actuación de buen gobierno que pretende evitar corruptelas es el recogido en el art. 54.1.m, al indicar que: «Deben cumplir la política de regalos que establezca el código ético o código de buen gobierno de la institución a la cual pertenezcan, no deben aceptar regalos que sobrepasen los usos y las costumbres de cortesía, ni tampoco aceptar favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el ejercicio de sus funciones».

La gestión de la política de regalos en los cargos autonómicos supone uno de los principales ámbitos donde deben centrar sus esfuerzos las políticas de buen gobierno. Considerando que el ofrecimiento de regalos a cargos públicos ha sido y sigue siendo una situación frecuente exigía de una regulación para evitar que dichos regalos se realicen en la práctica como una contraprestación para poder exigir en el futuro un determinado favor a un cargo público autonómico, lo que supondría una práctica fraudulenta y corrupta.

En efecto, como indica Maraña Sánchez (2010, 3637), los presentes podrían tratar de romper los principios de imparcialidad y objetividad y destaca que el 39% de la población creen que es una forma de ganar favores. Por tanto, como manifiesta el autor, parece deducirse que los regalos pretenden generar favores que los regaladores pretenden cobrar en el futuro, lo que genera una clara situación de conflicto de interés[29] y hace perder los principios constitucionales indicados.

En concreto, en el caso de este principio de actuación sobre regalos, la Ley 1/2022 se remite al Código de Buen Gobierno de la Generalitat Valenciana, aprobado mediante Decreto 56/2016, del Consell, de 6 de mayo. En dicho Código la referencia a que los regalos no superen los «usos habituales, sociales y de cortesía, por razón de su cuantía o causa, o que pueda condicionar la neutralidad u objetividad de su cometido», y se indica que los cargos deberán devolver aquellos que superen este límite. Además, se establece la obligación de incluir en el portal de transparencia los regalos que sí han sido aceptados, algo que contribuye a cumplir también con el principio de transparencia del apartado a del art. 54.1, y que como Cerrillo Martínez (2019, 3) indica: «Una mayor transparencia de los regalos puede contribuir a una mayor integridad de los cargos y empleados públicos», por lo que el autor manifiesta la importancia de la correcta difusión de los regalos en los portales de transparencia.

Aunque la referencia a los regalos en las disposiciones sobre buen gobierno resulta más que conveniente, por los motivos indicados, lo cierto es que en clave crítica es necesario decir que podría haberse incluido una regulación más detallada, como sugería la Agencia Valenciana Antifraude en su enmienda[30] a la proposición de la actual Ley 1/2022, donde proponía que cada institución incluyera un contenido mínimo sobre regalos que detallara «umbrales máximos y obligaciones de notificación, devolución, registro y divulgación de los regalos»[31].

Por tanto, este principio de buen gobierno obliga a los cargos públicos a ser capaces de rechazar aquellas dádivas cuya aceptación podría estar ligada a que el que regala espere un futuro favor del cargo público. Ante esta situación, el dirigente ha de tener una auténtica “altura de miras” ética, exigiéndole la ley valenciana no solo que sepa detectar aquellos regalos que deben ser rechazados, sino también saber rehusar uno que se le ofrezca que cumpla los requisitos. Como se indica, supone verdaderamente una auténtica exigencia de buen gobierno para el dirigente autonómico, ya que para el que ofrece el regalo la declinatoria del cargo público a recibirlo puede interpretarse como un acto de descortesía social y por ello puede suponer un verdadero reto para el cargo público dicho rechazo.

El siguiente principio que pretende evitar corruptelas es el del apartado g del art. 54.1.g: «[los dirigentes públicos] son responsables de sus actuaciones y de las actuaciones de los organismos que dirigen, con plenas garantías de ausencia de arbitrariedad en la adopción de las decisiones que adoptan». Encontramos así un principio de responsabilidad que surge con este precepto de buen gobierno, ya que si los dirigentes públicos asumen efectivamente las responsabilidades de las decisiones tomadas (en especial de las realizadas incorrectamente) ello supone una excelente forma de evitar que realicen actuaciones fraudulentes en el futuro, ante el temor a las represalias jurídicas correspondientes. En casos de incumplimiento de sus responsabilidades, Lifante Vidal (2021, 40) expone las causas que pueden generar esta falta de actuación diligente, que genera responsabilidades que deberán asumirse: «algunos casos de mal desempeño de una responsabilidad pública tienen que ver con que la actuación del sujeto no vela por los intereses a los que ha de servir (sustituyéndolos por otros, u ocupándose sólo de algunos de ellos), mientras que otros se explican por la desidia o falta de capacidad del sujeto para desempeñar adecuadamente sus funciones», por tanto, en estos casos es cuando entra en juego este principio de buen gobierno de asumir la responsabilidad de las actuaciones realizadas.

Para seguir aproximándonos al concepto de responsabilidad, nos sirve también como referencia el que se dio en la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública,[32] que estableció entre sus principios éste, al indicar que a causa del «principio de responsabilidad la Administración Pública responderá de las lesiones en los bienes o derechos de los ciudadanos ocasionados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de interés general de acuerdo con el ordenamiento jurídico correspondiente». Esta definición nos recuerda, en gran medida, a la responsabilidad patrimonial que debe asumir la administración por un daño ocasionado, aunque en el ámbito del buen gobierno esta responsabilidad no solo puede ser patrimonial, sino también penal, administrativa o contable como consecuencia de cualquier actuación incorrecta realizada por un cargo público por ser contraria al interés general, por tanto, se trata de una responsabilidad transversal a todas las políticas públicas.

Por ende, la regulación que establece el art. 54.1.g va en esta línea de permitir un mayor control de las actuaciones de los operadores públicos al establecer en su articulado el principio de responsabilidad como elemento fundamental del buen gobierno. De hecho, fomentar el cumplimiento de este principio supone un gran avance hacia una política pública que garantice mejor los intereses ciudadanos, ya que como indica Ramió (2017, 8), uno de los principales problemas actuales es la falta de asunción de responsabilidades por los dirigentes. De esta forma, advierte Ramió (2017, 8), los dirigentes tratan de eludir responsabilidades mediante la no adopción de decisiones.

Por tanto, debemos entender que el principio de responsabilidad no solo tiene un sentido en exigir la rendición de cuentas a quien adopte una decisión contraria al interés general, sino también para aquella persona que se abstenga de llevar a cabo una política pública y que esta omisión de cumplir su deber perjudique los intereses ciudadanos, ya que ambas acciones son ejemplos de mal gobierno. En definitiva, un principio de responsabilidad que implica la necesidad de que los dirigentes públicos no eludan o traten de eludir sus obligaciones y sepan capaces de aceptar las consecuencias de las mismas sin excusas injustificadas, algo que de nuevo exige una actitud valerosa de los mismos, que no deben valerse de artificios para evitar las responsabilidades atribuías a su cargo público.

El último principio de buen gobierno que pretende evitar corruptelas es el recogido en el art. 54.1.l que establece: «Deben guardar la reserva debida respecto de los hechos o de las informaciones conocidas con motivo del ejercicio de sus competencias; deben usar la información exclusivamente en beneficio del interés público, y no pueden obtener ninguna ventaja, propia ni ajena, de la información manejada».

Ello implica que los cargos públicos autonómicos deben guardar el debido secreto de los asuntos que conozcan como servidores públicos, ya que ello evitará incurrir en prácticas fraudulentas que se alejen de la persecución de los intereses generales. Ello incluye también guardar secreto y no difundir los datos personales que contengan los documentos a los que tenga acceso, como reitera Brines Almiñana (2021, 35). Por tanto, se trata de proteger mediante este principio que no se produzca la divulgación no solo de los intereses propios de la administración que no quiere difundir una determina información, sino también proteger el derecho fundamental a la protección de datos personales que puedan existir en tales documentos.

Como explica Sánchez Adsuar (2005, 2308), este deber de guardar reserva de los asuntos conocidos se basa también en: «razones de interés público y privado, que se resumen en el buen funcionamiento de la Administración Pública»[33]. Por ello, si no hubiera este límite en cuanto a la divulgación de la información, en cada ocasión que fuera a adoptarse una determinación política por los cargos electos, al haberse divulgado indebidamente la información que sirve para adoptar una decisión, dicha decisión se podría ver afectada por agentes externos y podría llegar a desviarse la actuación de la persecución del interés general constitucionalmente previsto.

De hecho, la propia normativa estatal de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la Ley 19/2013, regula en su art. 14.1.k que uno de los límites al derecho de acceso a la información pública es precisamente «La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión», un límite también aplicable en el ámbito autonómico como nos recuerda el art. 28.1 de la Ley 1/2022. En consecuencia, si divulgar una información de la administración puede afectar al proceso de toma de decisión, deberá evitarse para salvaguardar los intereses públicos frente a los particulares.

Como nos recuerda la STSJ de Madrid n.º 704/2001[34], al analizar el régimen de infracciones de funcionarios públicos previsto en la normativa estatal[35] existe un problema en este ámbito por «no guardar el debido sigilo respecto a asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicios a la administración o se utilice en provecho propio», por tanto, debe rehuirse la divulgación indebida tanto cuando pueda afectar a los intereses públicos como cuando el cargo electo que difunda la información lo haga para beneficiar unos intereses particulares y no el general.

Por tanto, dicha difusión ilegal de la información de la administración podría desembocar incluso en un delito de revelación de secretos si, como indica la STS n.º 68/2013[36], «el comportamiento ilícito del acusado sí ocasionó a la Administración Pública el perjuicio propio contemplado en el tipo básico del delito de revelación de secretos (art. 417.1 del C. Penal), al resultar afectada la imparcialidad, objetividad y la eficacia de un relevante servicio público». Por ello, no solo hablamos de una exigencia de buen gobierno aplicable a los cargos públicos consecuencia de la Ley 1/2022, sino que incluso podrían derivarse responsabilidades penales si no se guarda la reserva debida de los asuntos conocidos.

En definitiva, el deber de reserva exige a los cargos públicos autonómicos una actitud discreta, de forma que no difundan indebidamente la información que conozcan en el ejercicio de su cargo, ya que ello iría en contra de los intereses de la administración. Se trata, por tanto, de una exigencia que aunque no resulta nueva sí requiere en muchas ocasiones de un esfuerzo para los cargos electos, que ante la tentación de poder compartir dicha información con otras personas y así obtener un posible beneficio frente al resto de la sociedad deberán abstenerse en aras a conseguir alcanzar el principio de buen gobierno autonómico.

VI. PRINCIPIOS PARA GARANTIZAR LA RENDICIÓN DE CUENTAS A LA CIUDADANÍA

La última categoría de principios de buen gobierno recogidos en el artículo 54.1 es el compuesto por aquellos que pretenden conseguir una rendición de cuentas hacia la ciudadanía.

Esta rendición se realiza tanto mediante una mayor participación ciudadana en la elaboración de las políticas públicas, como mediante la implementación transversal de políticas de rendición de cuentas en todas las actuaciones públicas.

El primero de ellos es el recogido en el art. 54.1.d que establece: «En la elaboración de las políticas públicas y de las normas, debe prevalecer el principio de participación, que refuerce la interacción con organismos autonómicos y locales y la sociedad civil». Por tanto, la participación ciudadana queda recogida expresamente en este principio de buen gobierno, que permite realizar una mejor rendición de cuentas a la ciudadanía, en la medida en que se les hace más partícipes de las políticas públicas y por tanto la población puede fiscalizar adecuadamente la labor del gobierno autonómico.

Debemos detenernos, para iniciar dicho análisis, en la cuestión sobre la competencia autonómica para desarrollar aspectos de participación ciudadana, elemento que ha sido confirmado por Fernández Silva (2022, 7) al indicar que «no impide que el legislador autonómico y los poderes públicos en general puedan desarrollar otras formas de participación no encuadrables en el 23.1 CE[37], pues según el art. 9.2 CE corresponde a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».

La potestad de fomentar políticas públicas participativas supone un elemento de buen gobierno, en efecto, Sierra Rodríguez (2022, 5) considera que implementar mecanismos de democracia participativa permite involucrar antes a la ciudadanía en las decisiones y legitimar así las decisiones públicas que se adopten. Por ello, la apuesta de la Comunidad Valenciana por hacer partícipes a la ciudadanía de las políticas públicas y normas elaboradas permite avanzar hacia una entidad autonómica que garantice la rendición de cuentas ciudadana. Por su parte, Castellanos Claramunt (2019, 350) considera que el surgimiento de la participación ciudadana en todas las administraciones: «arranca de lo que se ha dado en llamar el cansancio ciudadano, es decir, la pérdida de expectativas de la población sobre la clase política y su desencanto con las instituciones».

Por tanto, para superar dicho «cansancio ciudadano» resulta más que necesaria la inclusión de la participación ciudadana en las políticas públicas, de forma que no se adopte de forma unilateral por los dirigentes autonómicos las principales decisiones políticas de la Comunidad Valenciana. Por ello, dicha apuesta por la participación ya se hizo con la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, que regula de forma ampliar el aspecto. Todo ello se ve, finalmente, reflejado, precisamente con la aprobación de la citada Ley 1/2022, cuya disposición final determina que la Ley 2/2015 pase a llamarse únicamente Ley de participación ciudadana de la Comunidad Valenciana.

En definitiva, mediante esta inclusión de la participación ciudadana dentro de los principios de buen gobierno del art. 54.1.d se hace una apuesta clara por hacer partícipe a la sociedad civil valenciana, tanto individualmente como agrupado en asociaciones culturales, de vecinos, deportivas, etc., de las políticas autonómicas. Sin duda, este nuevo paso es de gran valor, ya que como explica Ubasart Gonzàlez (2009, 765-809) de este modo pasan a formar parte de la ejecución de las políticas públicas una pluralidad de actores, no solo sus dirigentes.

Dicha participación ciudadana supone, en definitiva, permitir a la ciudadanía que sea parte activa del gobierno autonómico, no solo mediante unos comicios cada cuatro años, sino consultándoles de forma permanente las principales decisiones públicas, sobre todo aquellas que resulten más controvertidas o puedan más crispación entre la opinión pública, ya que ello permitirá adoptar aquellas políticas que resulten más consensuadas con la ciudadanía, lo que permite, por tanto, que la misma pueda realizar una adecuada rendición de cuentas de lo que efectúa su gobierno autonómico.

El último apartado del art. 54.1, y por tanto el último principio de actuación de buen gobierno recogido en la norma y en esta categoría de principios para conseguir una rendición de cuentas, es el del apartado q, que precisamente establece que los dirigentes políticos: «deben adoptar la rendición de cuentas como un principio básico de actuación, deben publicar sus compromisos y deben diseñar y evaluar de forma objetiva periódicamente sus políticas públicas». La obligación de rendición de cuentas ya ha sido referenciada en el análisis de los anteriores principios, pero la norma valenciana ha decidido, con acierto, incluirlo como un principio de buen gobierno independiente para fomentar su uso.

En efecto, esta política de rendición de cuentas es un elemento fundamental en toda actuación pública y, como no podía ser de otra forma, se encuentra estrechamente ligado a otros principios de buen gobierno anteriormente indicados, tales como la transparencia o la participación[38]. Así mismo, encontramos conexiones con el principio de buen gobierno reflejado en el art.54.1.m que incluye la prohibición de recibir regalos que superen los usos habituales, ya que, como expone Ramió (2017, 23), una sociedad donde la rendición de cuentas está ampliamente extendida, no da presentes a los cargos públicos.

El principio de responsabilidad, previsto en el apartado g del citado art. 54.1 guarda asimismo relación con la rendición de cuentas, en la medida en que para que dicha rendición sea absoluta, los dirigentes públicos deben ser responsables de todas sus actuaciones en todo caso, como bien recuerda Suárez Robledano (2015, 41) al remarcar que no puede eximirse de la responsabilidad al dirigente por la mala gestión de fondos. Por tanto, incluso para que la rendición de cuentas sea correcta, la responsabilidad contable o civil que pueda existir se debe transmitir a los herederos, con el objeto de que si un cargo público hubiera dañado a las arcas públicas con su actuación se indemnice a la administración de los gastos generados.

Esta rendición de cuentas está prevista como una forma de buen gobierno, pero como afirma Manotas Rueda (2022, 70): «resulta imposible plantear una rendición de cuentas real sin una previa planificación», lo que coincide con lo indicado en el art 54.1.q, que obliga a diseñar y evaluar las políticas públicas. Por ello mismo, a este título III de la Ley 1/2022 dedicado al buen gobierno le sigue un título IV de planificación y evaluación, ya que sin estos elementos, los principios de actuación y el resto de medidas de buen gobierno prevista perderían sentido.

Precisamente, el artículo 54.2 precisa con más detalle cómo se debe materializar la actuación pública basada en la rendición de cuentas y también en una acción de gobierno transparente; en concreto, dicho apartado establece que ello puede lograse, en primer lugar, compartiendo con la ciudadanía las decisiones tomadas (art. 54.2.a). En este sentido, Criado y Rojas Martín (2015, 11) sostienen que el uso de las redes sociales por las administraciones resulta muy relevante para explicar las políticas públicas ejecutadas porque dan «la oportunidad para incorporar inteligencia social dentro de la acción pública mediante nuevas vías de colaboración con la sociedad». De este modo, se difunden de forma más idónea dichas decisiones públicas a través de un canal (las redes sociales[39]) que resulta más próximo a la ciudadanía, lo que redunda en una más efectiva rendición de cuentas. Por todo ello, resulta necesario que se usen las mismas para explicar la gestión pública realizada a la ciudadanía, tanto de los avances como de las dificultades, como afirma la Ley 1/2022, ya que ello es un elemento más del buen gobierno.

Prevé también el art. 54.2.b la importancia de que la rendición de cuentas incluya la explicación de cómo se han administrado los recursos públicos, lo que permite referirnos de nuevo a principios de buen gobierno anteriormente analizados, como el de eficacia, el de gestión financiera justa o el deber de conservar los recursos y bienes públicos adecuadamente. Este precepto exige también que exista una coherencia entre la correcta administración de los recursos y su adecuada planificación de los mismos, lo que refleja la necesidad, por tanto, de una planificación de carácter económico para lograrlo. Palacios Albarsanz (2018, 27) recalca precisamente que para conseguir una adecuada organización de los recursos públicos debe haber una correcta planificación para el cumplimiento de las políticas públicas.

El siguiente mecanismo que establece dicha Ley 1/2022 para conseguir la oportuna rendición de cuentas y administración transparente es establecer mecanismos de mejora continua en la administración (art. 54.2.c). Como explican Suárez Barraza y Ramis Pujol (2008, 74-86), debe haber una clara voluntad política de que se haga efectivo dicho proceso de mejora continua

Según Palacín Sáenz (2018, 9) se entiende esta mejora continua como «una actitud, y es una competencia de los servidores públicos que lideran los procesos de cambio en la Administración». Exige, por tanto, un esfuerzo adicional para los cargos públicos autonómicos, porque les obliga permanentemente a revisar sus actuaciones públicas para solucionar aquello que deje de satisfacer el interés general, por tanto, es una exigencia de rendición de cuentas y de buen gobierno que requiere, como avanzamos antes, una clara voluntad política de mejora.

En último lugar, el citado art. 54.2 expone otra exigencia más de la administración autonómica para lograr la rendición de cuentas, que es la obligación de facilitar el control y evaluación de la acción de gobierno (art. 54.2.a). Como expone Bañón Martínez (2008, 25), la evaluación debe incluir «las finalidades de las acciones públicas, explícitas y latentes, la eficacia de la acción o del ciclo que se evalúe (formulación, implementación, resultados) y la vigencia de la Ética Pública», lo que, como entiende el autor, supone «hacer potencialmente vulnerables a los responsables de las políticas y de las organizaciones públicas», ya que les exige a un ejercicio de dación de cuentas más preciso que les obligará a actuar de una forma íntegra desde el inicio de su actuación. Esta exigencia consigue el efecto de disuadirles de alejarse de los intereses generales autonómicos.

Hablamos de nuevo de un cambio de paradigma sustancial derivado de esta Ley 1/2022 pues, como afirma Bravo Rey (2022), «integrar la cultura de la integridad en la gestión cotidiana de cada Administración exige, en primer término, que se tome consciencia del cambio trascendental que ello implica en el modo y manera de hace las cosas». En efecto, en el criterio del Consell de la Generalitat Valenciana[40] reflejado en la proposición de ley que posteriormente pasaría a ser la Ley 1/2022, se indicó por el ejecutivo autonómico valenciano su criterio favorable a la aprobación de la misma por tratarse de una norma que permitía crear una «infraestructura ética que tiene que sustentar el buen gobierno». Por tanto, nos encontramos ante un cambio cultural, al que la administración no está habituada, pero supone un elemento fundamental para lograr el buen gobierno autonómico.

Con todo, entendemos el principio de rendición de cuentas como una exigencia para que los cargos públicos permitan que la ciudadanía pueda fiscalizar adecuadamente sus actuaciones, actuando de una forma que no impida el control permanente de la opinión pública, lo que obligará a dichos dirigentes a adoptar las mejores decisiones públicas posibles para evitar precisamente una crítica de la población a la que representan.

VII. CONCLUSIONES

Mediante la regulación detallada de estos principios de gobierno previstos en el artículo 54 de la Ley valenciana 1/2022 se reafirma la voluntad de esta autonomía de realizar una mejor gestión pública con la obligación para sus dirigentes autonómicos de llevar a cabo un servicio público ejemplarizante, con una gestión económica y patrimonial adecuada, actúen con imparcialidad y ausencia de conflictos, luchen contra el fraude público y traten de conseguir una mejor rendición de cuentas de cara a la ciudadanía.

Si bien, como se ha analizado, la problemática principal en estos principios es que están formulados de una forma genérica, para ser de aplicación a cualquier situación de gestión pública. Lo cual supone un «arma de doble filo», ya que, aunque ninguna actuación de un servidor público valenciano escaparía a no estar sometida a estos principios, su formulación general obliga a concretar en cada caso concreto que es o no es buen gobierno. En consecuencia, al tratarse de conceptos jurídicos indeterminados, existe un margen de apreciación que un mal gobernante podría aprovechar para tratar de eludirlos y dejar de servir al interés general.

Es necesario matizar que tampoco se trata esta de una problemática concreta que se ubique únicamente en la Ley valenciana 1/2022, ya que, en general, las regulaciones sobre el buen gobierno en el ámbito estatal y en otras autonomías consisten mayoritariamente en una regulación de principios genéricos, pues resulta imposible abarcar la totalidad de situaciones públicas en las que podría haber una situación de mala gestión.

En todo caso, los esfuerzos de esta norma valenciana por garantizar el cumplimiento del buen gobierno son notorios, como hemos expuesto al analizar el artículo 54.2, pues dicho precepto obliga a los dirigentes públicos a actuar con transparencia y facilitar el control y la evaluación de las políticas públicas, de manera que no solo observen los principios de buen gobierno analizados, en concreto de la rendición de cuentas, sino que, efectivamente, tomen medidas para cumplirlos en la práctica.

Además, resulta reseñable una regulación de principios de buen gobierno autonómico que va más allá de la estatal prevista en el artículo 26 de la Ley 19/2013, de forma que en el caso de la Comunidad Valenciana se establece un elenco más amplio de principios y con detalles más concretos, como por ejemplo, la no utilización de las tarjetas bancarias o el hecho de no otorgar reconocimientos honoríficos a personas condenadas penalmente, elementos que no se encuentran en el caso de la regulación de buen gobierno estatal.

Si bien, junto con esta necesaria alabanza a la existencia de principios de buen gobierno autonómicos más amplios que en la norma estatal, también es necesario precisar que todavía existen principios autonómicos que podrían haberse detallado con más profundidad, como ocurre en el caso de la regulación de los regalos recibidos por los cargos públicos, que, como se ha indicado, podría haber incluido un detalle más preciso, con unos estándares mínimos, para permitir una mejor gestión. De igual modo sucede con el principio de obligatoriedad de poner en conocimiento de los órganos competentes las irregularidades detectadas, donde podría incluirse una regulación más precisa (o al menos, una referencia a su necesario desarrollo reglamentario en la materia) para establecer qué pasos concretos deberían seguir los cargos públicos para alertar de una posible corruptela que podría afectar negativamente a la administración; un procedimiento tasado de cómo realizar dicho aviso de posible irregularidad a los órganos de control evitaría que un cargo público omitiera alertar alegando, por ejemplo, que no había un procedimiento detallado para ello.

En todo caso, y para finalizar, vemos que los esfuerzos realizados por la administración valenciana para proteger el buen gobierno mediante estos principios resultan esenciales para mejorar la confianza de la ciudadanía en la administración, ya que los mismos suponen la guía del buen gobernante público autonómico. No obstante, sigue siendo fundamental un claro compromiso ético de los dirigentes para garantizar esta buena gestión. Ello es así porque los principios de buen gobierno citados solo se consiguen con un empeño claro del dirigente público autonómico de querer respetarlos. Nadie mejor que el propio responsable para saber si sus decisiones han podido verse influidas por agentes externos o por motivos internos contrarios al interés general del art. 103 CE; y por tanto si respetan o no los citados principios de actuación. Por tanto, un compromiso personal del responsable político con la ética pública supone la mejor herramienta para garantizar estos principios de buen gobierno.

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