APLICABILIDAD DEL DERECHO A LA LEGÍTIMA DEFENSA CONTRA EL TERRORISMO INTERNACIONAL: EL ACTO TERRORISTA COMO ATAQUE ARMADO

Applicability of the right to self-defence against international terrorism: the terrorist act as an armed attack

Aritz Obregón Fernández

Doctor en Derecho internacional por la UPV/EHU

https://doi.org/10.18543/ed.2929

Recibido: 21.06.2023

Aceptado: 23.10.2023

Publicado en línea: diciembre 2023

Resumen

La emergencia de grupos terroristas que logran hacerse con el control efectivo de territorio ha provocado que los Estados recurran al uso de la fuerza para acabar con sus cobijos y bases territoriales. Para ello, en muchos casos, se han amparado en el derecho a la legítima defensa. En este contexto, el presente trabajo pretende analizar la aplicabilidad de esta institución contra el terrorismo internacional, estudiando uno de sus prerrequisitos: el ataque armado. Así, se corrobora que los actos terroristas de gravedad pueden ser calificados de ataques armados, entendiendo que se trata de una reconceptualización y aplicación de esta categoría jurídica, se analiza el umbral de gravedad requerido y se estudia la aplicabilidad de la doctrina de acumulación de actos.

Palabras clave

Ataque armado, legítima defensa, uso de la fuerza, terrorismo internacional, doctrina de acumulación de actos.

Abstract

The emergence of terrorist groups that succeed in gaining effective control of territory has led states to resort to the use of force in order to eliminate their safe havens and territorial bases. To do so, in many cases, they have invoked the right to legitimate self-defence. In this context, this paper aims to analyse the applicability of this institution against international terrorism, studying one of its prerequisites: armed attack. Thus, it corroborates that serious terrorist acts can be classified as armed attacks, understanding that this is a reconceptualization and application of this legal category, analyses the threshold of seriousness required and studies the applicability of the doctrine of accumulation of events.

Keywords

Armed attack, self-defence, use of force, international terrorism, accumulation of events doctrine.

Sumario: I. Introducción. II. Naturaleza del acto terrorista. III. Usos mayores de la fuerza. IV. Usos menores de la fuerza. V. Doctrina de acumulación de actos. VI. Conclusiones. VII. Referencias bibliográficas.

I. INTRODUCCIÓN

El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas viene calificando el terrorismo internacional como una de las amenazas a la paz y la seguridad internacionales más graves[1], llegando a considerar en 2015 al Dáesh como “una amenaza mundial sin precedentes” para la paz y seguridad internacionales[2]. Nadie duda de que aunque se logre derrotar a las bases territoriales de estas organizaciones y su letalidad año a año fluctúe, el terrorismo internacional constituye una amenaza permanente. De hecho, hoy por hoy cientos de miles de personas en África viven bajo el control de grupos terroristas, muchos de ellos yihadistas (IEP 2022, pp. 30-32 y pp. 37-38).

Frente a esta amenaza, en las últimas décadas un número significativo de Estados ha emprendido acciones armadas contra sus expresiones más graves con el fin de reducir el grado de amenaza que representan o acabar con sus cobijos. Si bien en algunos casos se ha utilizado la fuerza amparándose en resoluciones del Consejo de Seguridad o aludiendo al consentimiento del Estado en el que se intervenía, los Estados occidentales, en muchos casos, han optado por invocar su presunto derecho inmanente a la legítima defensa o el derecho a la legítima defensa colectiva de otros Estados.

En este sentido, los debates jurídicos en torno a esta discutida, y discutible, práctica se han centrado en su aplicabilidad a los actores no estatales no sometidos a control estatal. No obstante, en esta oportunidad, vamos a dejar de lado esa importante cuestión para analizar el otro de los prerrequisitos para activar la legítima defensa: el ataque armado. Concretamente, estudiamos si los actos terroristas pueden ser jurídicamente equiparables a los ataques armados y qué particularidades cabe extraer a tenor de la naturaleza de los atentados.

Para la consecución de este objetivo hacemos uso de una metodología jurídica fundamentada en el estudio sistemático y minucioso de las fuentes propias del Derecho internacional. Esto es, analizamos el Derecho internacional relativo al uso de la fuerza. Esto implica el examen de los tratados internacionales universales y regionales que se refieren a esta cuestión, el Derecho internacional consuetudinario aplicable, así como los actos de Organizaciones internacionales, especialmente las resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Asimismo, además de la praxis estatal y de las Organizaciones internacionales vinculada con la cuestión, estudiamos la jurisprudencia internacional, esencialmente los pronunciamientos de la Corte en los que se ha ocupado de casos específicos en los que se han dado usos de la fuerza. Finalmente, atendemos a las aportaciones de la doctrina iusinternacionalista más cualificada, especialmente a los informes y documentos de carácter colectivo que tienen como fin afirmar el Derecho internacional vigente en este ámbito. De manera accesoria también observamos las consideraciones de los Estudios sobre Terrorismo. A través de este enfoque metodológico abordamos la naturaleza del acto terrorista, para pasar a analizar su equiparación con el ataque armado y las implicaciones que se derivan de ello.

II. NATURALEZA DEL ACTO TERRORISTA

Lejos de lo que podría creerse, los actos terroristas no tienen per se un carácter terrorista. Es su comisión para el logro de un objetivo mediato -creación de terror- que coadyuve al logro de un fin último -objetivo político, ideológico o religioso- lo que determina su carácter terrorista. Así, el sinfín de actividades sancionadas por los marcos universales y regionales sobre prevención y represión del terrorismo internacional vendrían a evidenciar, además de las patentes dificultades por abordar una definición general del mismo, el carácter innovador y adaptativo del fenómeno.

En este sentido, el estudio de los informes que desgranan la actividad terrorista reciente desprende que el modus operandi empleado va a ser diferente en función del lugar en el que se produzcan, la ideología y la capacidad logística de la entidad que los organice[3]. Así, por ejemplo, un estudio de la tipología de actos terroristas cometidos entre 2002 y 2019 evidencia que en Sudamérica, Europa, Eurasia y en el Sur de Asia los grupos optaron por los atentados bomba, mientras que en América Central y el Caribe existió una preeminencia del asesinato y en América del Norte de ataques a infraestructuras (IEP 2020 p. 44). En todo caso, aunque existe una preeminencia del artefacto explosivo improvisado y los asaltos armados, también son frecuentes los secuestros, asesinatos o ataques a infraestructuras y servicios (IEP 2020 p. 44 y IEP 2022, p. 38). En el continente europeo, la EUROPOL (2021, pp. 13-20, 2022, pp. 15-16 y 2023, p. 18) ha identificado atentados realizados con diferentes tipos de vehículos, drones e incluso con artefactos incendiarios transportados por globos y con armas creadas con impresoras 3D.

De la diversidad de modalidades posibles se extrae otro elemento que consideramos central para la cuestión que nos ocupa: los diferentes niveles de gravedad de los actos terroristas. Desde un punto de vista extrajurídico, la gravedad suele venir establecida por la letalidad del acto y los efectos que provoca, extremos estrechamente relacionados con el modus operandi utilizado.

Precisamente aquí radica el punto de unión con el derecho a la legítima defensa. Como es bien sabido, la regulación de este derecho establece que el uso de la fuerza que da pie a su activación debe alcanzar la categoría de ataque armado. Sin embargo, no existe una definición jurídica de esta noción (IDI 2007a, párr. 26, pp. 26-27, ILA 2018, p. 6 y Gardan 2004, p. 143); tanto es así que la única referencia al “ataque armado” en la Carta lo encontramos en el mismo artículo 51. Hay quien ha señalado que esto es debido a que, en el momento de su aprobación, todos los Estados daban por supuesto qué lo constituía (Ochoa-Ruiz y Aguado 2005, p. 512, Alder 2013, p. 88 y Cocchini 2017, p. 89); una creencia en la línea de lo que afirmó la Corte Internacional de Justicia (1986, párr. 195) al sostener que existía un acuerdo general sobre la naturaleza de los actos que pueden ser constitutivos del ataque armado. Sea como fuere, los Estados, la Corte y los órganos de Naciones Unidas han optado por una aproximación inductiva, diferenciando los distintos usos de la fuerza en función de su gravedad: usos mayores de la fuerza y usos menores de la fuerza.

III. USOS MAYORES DE LA FUERZA

La Corte Internacional de Justicia, en el caso sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra ella, realizó una aportación fundamental para aprehender la noción de ataque armado cuando diferenció usos mayores y usos menores de la fuerza (CIJ 1986, párr. 195 y CIJ 2003, párr. 51). La CIJ (1986, párr. 247) sostuvo que la razón de ser de estas categorías es la existencia de diferentes niveles de gravedad de los actos realizados, utilizándolo como un criterio fundamental para clarificar ante qué uso de la fuerza nos encontramos. Aunque la Corte no entró a definir cada una de esas categorías, clarificó que los usos mayores de la fuerza pueden ser equiparables al ataque armado: “[…] the most grave forms of the use of force (those constituting an armed attack) […]” (CIJ 1986, párr. 191). De esta consideración se deriva que la agresión armada, como “forma más grave y peligrosa del uso ilegítimo de la fuerza”[4], también constituirá un uso mayor de la fuerza y un ataque armado (Alcaide Fernández 1995, pp. 577-580). Como es sabido, la agresión armada está definida[5] en la Resolución 3314 (XXIX), de 14 de diciembre de 1974, junto con una lista numerus apertus en el artículo 3 de la misma que completa la definición.

Como señalábamos, la aproximación sectorial se ejemplifica con casos que la Corte ha ido tratando. Así, este órgano ha considerado que un uso mayor de la fuerza puede comprender la toma de infraestructuras, como aeropuertos, y poblaciones no fronterizas de un país (CIJ 2005, párrs. 19, 20 y 304) o el secuestro y asesinato de un centenar de civiles, así como la destrucción de pueblos, escuelas y centros religiosos (CIJ 2005, párr. 132). En relación con esto, con mucha menor trascendencia jurídica, los Manuales de Tallin[6] han considerado que los ataques cibernéticos contra infraestructuras de un Estado también pueden ser considerados un ataque armado[7]; muchos Estados se han adherido a este extremo[8].

Por otro lado, el Consejo de Seguridad nunca ha calificado un acto terrorista como un uso mayor de la fuerza o directamente como un ataque armado, como sí ha hecho con algunas agresiones interestatales. Dejando de lado las medidas “legislativas”, este órgano se ha caracterizado por condenar los atentados, primero a través de resoluciones, después mediante Declaraciones del presidente y hoy en día a través de notas de prensa, así como por calificar los hechos, en un primer momento, como amenaza a la paz y la seguridad internacionales[9]. Esta falta de equiparación se justifica en que son los Estados los que prima facie entienden que un acto constituye un ataque armado, dejando al Consejo, al menos en teoría, la responsabilidad post facie de certificar si el acto tenía tal entidad y si la aplicación de la legítima defensa era lícita. Sin embargo, desde el 11-S el Consejo de Seguridad ha rehuido reunirse para analizar los usos de la fuerza realizados al amparo de la legítima defensa (Starski 2017, p. 48 y CDH 2020, párr. 70, p. 19), dejando de facto en manos de los Estados dicha valoración[10]. Los únicos casos en los que logramos identificar una calificación implícita de que un ataque terrorista constituye un ataque armado los encontramos en las Resoluciones 1368 (2001), de 12 de septiembre, 1373 (2001), de 28 de septiembre y 2249 (2015), de 20 de noviembre; las tres resoluciones fueron promovidas tras la comisión de grandes atentados terroristas en Estados occidentales. Por un lado, la Resolución 1368 (2001), a la hora de condenar los hechos acaecidos el 11 de septiembre, los califica de “ataques terroristas”; la Resolución 1373 (2001) ratificó esta calificación en los considerandos. De manera que, si se asumiera que las resoluciones reconocen el derecho inmanente de Estados Unidos a responder en legítima defensa ante el 11 de septiembre, cosa que no hacemos, la interpretación más razonable del término “ataque terrorista” sería considerarlo una forma específica de ataque armado[11]. En todo caso, más allá de este extremo, en ese momento prácticamente toda la doctrina asumió y, además, sin grandes problemas, que el ataque tuvo la entidad de un ataque armado[12]. No debemos perder de vista que se trató de un ataque de ejecución simple pero tremendamente complejo en el que se utilizaron cuatro aviones civiles como armas contra los símbolos del poder económico y militar de Estados Unidos, dejando casi 3.000 personas muertas y más de 6.000 heridas (Estados Unidos 2004, p. 311, nota al pie 188 y CNN 2018). Además, desde el punto de vista del objetivo mediato del acto fue un absoluto éxito en la medida en que no solo se retrasmitió prácticamente en directo para todo el globo, sino que también atrajo la atención de decenas de millones, sino de cientos de millones, de personas por todo el mundo[13]. Por otro lado, la polémica Resolución 2249 (2015), elaborada tras los atentados de noviembre de 2015 en París, recoge en el primero de sus puntos una condena a los “ataques terroristas” realizados por el Dáesh, así como su voluntad y capacidad de realizar nuevos ataques, en una posible referencia implícita a un ataque armado inminente.

Sea como fuere, desde el 11-S, tanto los Estados[14] como la doctrina[15], han asumido que los grupos terroristas como el Dáesh, Al Shabaab, Boko Haram, así como alguna de sus filiales, tienen la capacidad de llevar a cabo actos terroristas con la entidad de ataques armados. Hoy por hoy se trata de una cuestión incontrovertida. En este sentido, la aceptación general de que un acto terrorista puede alcanzar el umbral del ataque armado supone una reconceptualización y ampliación material de dicha categoría de uso de la fuerza que, por tanto, afecta al derecho a la legítima defensa.

No obstante, debe tenerse presente que si bien los actos terroristas pueden tener una entidad idéntica a los ataques armados a efectos del ius ad bellum, y efectivamente en algunos casos desde el 11-S hayan sido tratados como tales, son la excepción. Como apunta Wood (2014, pp. 196-197), lo “ordinario” es que sean tratados como delitos, en ocasiones con relevancia internacional, pudiendo entrar en juego los tratados universales y regionales de prevención y represión del terrorismo internacional a los que nos hemos referido (Fitzpatrick 2003, p. 244, Ramón Chornet 2004, pp. 30-33 y O’Connell 2010, p. 14).

IV. USOS MENORES DE LA FUERZA

Frente al uso mayor de la fuerza, nos encontramos con los usos menores de la misma. Al igual que con los usos mayores de la fuerza, la CIJ ha optado por una aproximación casuística, estableciendo un listado de ejemplos, ya sea mediante el análisis de casos presentados ante la Corte o el análisis de la Resolución 2625 (XXV) que la Asamblea General realizó en 1986. Así, el Tribunal ha entendido que son usos menores de la fuerza, entre otros, los ataques puntuales como el lanzamiento de un misil contra un buque mercante, disparos repetidos hacia un helicóptero militar o el sembrado de minas con el que impacta un navío de guerra de otro Estado (CIJ 2003, párr. 64 y párr. 72), la ayuda a fuerzas rebeldes de un Estado por medio de suministro de armas o apoyo logístico (CIJ 1986, párr. 195), el entrenamiento y transporte aéreo de grupos armados, fuerzas irregulares o mercenarios a un tercer Estado para luchar o incursiones desde el lugar donde se entrenaban (CIJ 1986, párr. 191 y CIJ 2005, párr. 127) o los incidentes fronterizos que implican uso de la fuerza (CIJ 1986, párr. 191). Cabe destacar que la CIJ (1986, párr. 191) consideró que la violación del deber de abstenerse de organizar, instigar, asistir o participar en actos de terrorismo en otro Estado, así como el consentimiento del uso de su territorio para la realización de estos actos constituyen un uso menor de la fuerza[16]. Más adelante volveremos sobre esta cuestión, pero no podemos continuar sin contextualizar que esta apreciación fue realizada en 1986, mucho antes del 11-S y otros actos terroristas de gran impacto, así como del auge de grupos terroristas con base territorial como el Dáesh, Al Shabaab o Boko Haram. El fenómeno terrorista actual no ha sido aún abordado por la CIJ, luego es una incógnita la interpretación que puede llegar a realizar. Sin embargo, atendiendo a la aceptación de los Estados a considerar determinados actos terroristas como ataques armados y la amenaza que suponen algunos de estos grupos, nos resulta razonable suponer que hoy en día el análisis de la Corte podría ir orientado a elevar la calificación de determinados actos de violencia que tradicionalmente han sido calificados como usos menores de la fuerza.

En esta línea, algunas Organizaciones internacionales africanas, como la Unión Africana o la Conferencia Internacional de la Región de los Grandes Lagos (CIRGL), tal vez por la dimensión de los actos realizados por actores no estatales a principios del siglo XXI, han ido mucho más allá de lo establecido por la CIJ, elevando a la categoría de agresión usos menores de la fuerza, como puede ser la provisión de “cualquier clase de apoyo” a actores no estatales para llevar a cabo “actos hostiles”[17] o el patrocinio en la comisión de actos terroristas internacionales[18]. Por tanto, nos encontramos con unas normas regionales que calificarían como usos mayores de la fuerza unos hechos que el Derecho internacional general viene considerando usos menores de la fuerza. Si bien se trata de una cuestión cuyas implicaciones jurídicas merecen su propio análisis individualizado, es factible realizar unas consideraciones preliminares de carácter tentativo: estas disposiciones, sin duda relevantes, deben enmarcarse en el contexto africano, caracterizado por una falta de institucionalidad fuerte, la presencia de un gran número de actores no estatales que controlan territorios y, sobre todo, por la apuesta decidida por mecanismos de cooperación para la resolución de estos problemas. Así, por ejemplo, si se realiza una lectura comprensiva del conjunto de disposiciones de los tratados de la Unión Africana y de la CIRGL se evidencia que, aunque establecen una definición amplia de la agresión armada, apuestan de manera decidida por enfoques cooperativos[19]. Por tanto, podrían tratarse de unas normas particulares regionales circunscritas al contexto africano que no pretenderían modificar el Derecho internacional general, sino adaptarlo a su realidad material concreta.

Si se asumiera este extremo, los efectos de los usos menores de la fuerza respecto el Derecho internacional general son bien conocidos: hechos ilícitos que no tienen la consideración de ataques armados, por lo que no pueden implicar la activación del derecho a la legítima defensa, siendo una violación del principio sobre la prohibición de la amenaza o uso de la fuerza, además del principio sobre la prohibición de no injerencia en los asuntos internos, capaces de hacer incurrir a los Estados en responsabilidad internacional (CIJ 1986, párrs. 195 y 247, CIJ 2005, párrs. 161-164 y Laudo Eritrea-Etiopía 2005, párr. 12).

El hecho de que la activación de la legítima defensa no sea posible no significa que el Estado quede indefenso; como propone el Instituto de Derecho Internacional (IDI 2007b, punto 5), podría llevar a cabo las medidas policiales necesarias para repeler el ataque hasta que el Consejo de Seguridad adopte las medidas pertinentes de acuerdo con los artículos 39 y siguientes de la Carta (Kretzmer 2013, p. 246).

En suma, a la hora de determinar si un acto puede ser considerado un uso menor de la fuerza o, por el contrario, tiene la entidad de un ataque armado, debemos atender a un elemento fundamental. Aunque la CIJ no lo identificó como tal (Mashi, Hamdi y Salman 2022, p. 331), de su argumentación podemos afirmar que es la gravedad del acto (CIJ 1986, párr. 247)[20], esto es, la escala y efectos del mismo (CIJ 1986, párr. 195)[21]. Junto con este criterio, asumido ampliamente por los Estados[22], los análisis casuísticos realizados por la Corte y el contenido de la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General pueden constituir “puntos de apoyo”[23] sobre los que determinar la gravedad del acto.

Además de la resolución de la Asamblea General y la jurisprudencia de la Corte, identificamos varios elementos, muy trabajados en los Estudios sobre Terrorismo, que pueden ser utilizados como elementos accesorios para clarificar dicha gravedad. En este sentido, el modus operandi, por su relación estrecha con los efectos del acto terrorista, se presenta como un criterio relevante, que deberá ser complementado con otros menos aprehensibles, como el miedo generado y el simbolismo del acto. Estos puntos de apoyo deben analizarse de forma conjunta, ya que la influencia de unos sobre otros los condiciona. Por ejemplo, el simbolismo de un acto o un modus operandi concreto influye de forma determinante en la escala y efectos del mismo, y estos aspectos a su vez son determinantes para analizar el temor generado. Además, debemos tener en cuenta que se trata de puntos de apoyo que, por sí mismos, no son suficientes para clarificar si el acto puede constituir un uso menor o mayor de la fuerza. De hecho, si analizáramos el modus operandi de forma individualizada, siguiendo lo señalado por la Corte, concluiríamos que la mera colocación de un artefacto explosivo, como una mina o coche bomba, no parece suficiente para afirmar la existencia de un ataque armado, exigiéndose que el acto produzca unos efectos significativos[24].

Así, el estudio del modus operandi del acto puede coadyuvar a clarificar la gravedad del acto, a fin de determinar si el acto terrorista puede ser considerado un uso menor de la fuerza o un ataque armado en toda regla. Hay actos terroristas, como los ataques con armas blancas, que difícilmente pueden alcanzar unos efectos de envergadura[25]. En cambio, cuando se hace uso de artefactos explosivos y de armas de fuego, como pudo ser el atentado con un camión bomba en Mogadiscio en 2017 que dejó casi 600 víctimas[26] o el reciente atentado suicida en una mezquita de Pakistán[27], la calificación como uso mayor de la fuerza, atendiendo a la práctica estatal de las últimas décadas, es más evidente.

Sin embargo, debemos tener presentes las limitaciones que presenta el análisis de los modus operandi. Hay actos de terror, como el uso de vehículos más o menos pesados o combinación de varios modus operandi, con unos efectos que, aun siendo graves, presentan una letalidad relativa y un número de heridos significativo[28]. Ejemplos de esto pueden ser el ataque con bombas incendiarias en Palestina de 2015[29], los ataques con cuchillos de 2016 y 2017 en Egipto[30], los atropellos de agosto de 2017 en Las Ramblas de Barcelona[31], el atropello y ataque con cuchillos contra ciclistas en Tayikistán en 2018[32], el atropello de Tokio de 2019[33] , el apuñalamiento de seis personas en Nueva Zelanda en 2021[34] o el asesinato de un sacerdote con un machete en España en 2023[35]. Nos encontramos ante hechos muy graves, pero que presentan una mortalidad sustancialmente menor.

Por tanto, como se evidencia de los casos analizados, un análisis del modus operandi de un atentado terrorista puede servir como un punto de apoyo para determinar si dicho acto tiene la gravedad suficiente para ser considerado un ataque armado. Por el contrario, si el acto no tiene la entidad suficiente, será un uso menor de la fuerza y no podrá dar lugar al derecho a la legítima defensa a no ser que nos encontremos ante un supuesto de acumulación de actos.

V. DOCTRINA DE ACUMULACIÓN DE ACTOS

En los casos en los que un acto terrorista no pueda alcanzar el grado de ataque armado, la doctrina de acumulación de actos establecida por la CIJ toma un protagonismo del que se debe dar cuenta. Como es sabido, la Corte teorizó que una serie de actos que por sí solos no alcancen el carácter de ataque armado pueden ser considerados de forma conjunta con el fin de sostener que nos encontramos ante un ataque armado[36] y así, si se dieran el resto de los prerrequisitos y condiciones de ejercicio de la institución, posibilitar la activación de la legítima defensa. La CIJ (2003, párr. 64) entiende que estos ataques, que pueden ser realizados a lo largo de un tiempo no definido y en diferentes lugares del territorio, se fundamentan en que exista un ánimo de atacar y en la gravedad de los ataques. A pesar de que gran parte de la doctrina ha avalado su pertinencia (ILA 2018, p. 7), sigue existiendo controversia pues hay debates no resueltos[37]. En todo caso, si esta doctrina fuera de aplicación, conviene apuntar tres cuestiones.

En primer lugar, como consideración preliminar, no debemos perder de vista que esta doctrina rompe con la concepción de la legítima defensa como una institución que pretende frenar un ataque armado en curso. En este sentido, esta doctrina puede considerarse un respaldo a la legítima defensa anticipada en sentido estricto (ILA 2018, p. 7), esto es, la activación de la legítima defensa frente a un ataque que todavía no ha comenzado, pero cuyo inicio es inminente. No se trata de una cuestión menor, ya que la inexistencia de un acuerdo general sobre la noción de inminencia provoca que, en la práctica, los Estados acaben ejercitando este derecho de forma preventiva, desembocando en usos de la fuerza prohibidos[38].

En segundo lugar, dando por buena la legítima defensa anticipada en sentido estricto, desde el punto de vista práctico nos encontramos con un problema de atribución de los actos a una única entidad, un extremo más sensible en el caso del terrorismo internacional. De la misma manera que nadie pone en cuestión que la víctima de un ataque armado solo puede ser un Estado, no se suele cuestionar que haya un único responsable del ataque armado. La Corte, al analizar casos concretos, no ha explicitado este axioma, pero siempre se ha dado por hecho esta cuestión, ya sea hipotetizando que el Estado era responsable de toda la serie de actos que podían dar lugar al ataque armado o una vez realizado ese análisis, descartando su responsabilidad (CIJ 2004, párr. 64 y CIJ 2005, párr. 146). En el caso del terrorismo internacional, la atribución de la autoría de los actos realizados adquiere una relevancia cualificada si se atiende a la actual tendencia que presentan. Tal y como constatan los últimos informes que estudian la evolución de la amenaza terrorista, es difícil determinar cuándo un acto es realizado por un grupo terrorista o cuándo, por el contrario, está realizado por individuos que no están efectivamente encuadrados en dicha organización, pudiendo identificar una simple adscripción ideológica (EUROPOL 2019, p. 2 y pp. 4-6, IEP 2020, p. 48, 57 y 64, España 2020, p. 51, EUROPOL 2022, pp. 29-30 y EUROPOL 2023, p. 75). Un ejemplo de ello puede ser el tiroteo masivo de las Vegas de 2017, revindicado falsamente por el Dáesh[39]. Por lo tanto, a la hora de analizar estos actos terroristas, para su cómputo conforme a la doctrina de acumulación de actos, debe prestarse una atención mayúscula a que estos se hayan organizado y ejecutado efectivamente por una misma entidad. En el caso de que se trataran de verdaderos actos de terrorismo de carácter individual que no alcancen la dimensión de ataque armado, en la medida en la que no son vinculables a ninguna entidad, no podrán ser tomados en consideración. Por el contrario, si en los atentados está involucrado el mismo grupo, la doctrina de acumulación de actos podría ser de aplicación, calificando los atentados terroristas como un ataque armado.

En tercer lugar, el tiempo trascurrido entre los atentados terroristas se presenta como una cuestión a tener en cuenta a la hora de invocar esta doctrina[40]. Si bien es cierto que la Corte no consideró este elemento como problemático, estableciendo que pueden tener lugar a lo largo del tiempo (CIJ 2003, párr. 64), sostenemos que el establecimiento de ventanas de tiempo razonables para permitir la aplicación de esta doctrina ahondaría en el respeto del sistema de seguridad colectiva, evitando el abuso que se puede hacer de la legítima defensa. A nuestro juicio, cuando la Corte apuesta por periodos más o menos largos entre acto y acto –entendemos que podríamos estar ante meses de distancia temporal–, no está teniendo en cuenta el ejercicio de la legítima defensa. Así, esta doctrina solo debería ser aplicable durante un periodo razonable de tiempo –horas, a lo sumo, varios días– en el que el Consejo de Seguridad no haya tenido la oportunidad de ocuparse de la amenaza terrorista. Si median semanas o meses entre acto y acto, es razonable asumir que el Consejo de Seguridad ha tenido tiempo para decidir si es necesario actuar y, si fuera pertinente, aplicar las medidas correspondientes para que estos ataques no se produzcan. Si no fuera el caso, nos encontraríamos con otra clase de problemas que no deberían ser resueltos mediante interpretaciones expansivas de la legítima defensa. En términos generales, en la medida en la que el Consejo de Seguridad está permanentemente reunido y trascurre tiempo considerable entre acto y acto, no creemos que exista margen para invocar el derecho a la legítima defensa. Así, podría darse un supuesto en el que se produzcan actos terroristas que tomados en conjunto sean calificables como un ataque armado, pero en el que, dado el tiempo trascurrido entre acto y acto, carezca de sentido activar el derecho a la legítima defensa.

Además de esta postura respecto al ámbito temporal, por el momento minoritaria, no se debe perder de vista que debe existir cierto punto de unión entre los actos, exigencia que algunos autores, como Brownlie (1958, p. 731), elevan a la realización de campañas “coordinadas y generalizadas”. En esta línea, Países Bajos (2021, p. 55) ha defendido que los actos deben ser algo más que incidentes aislados (Cassese 2005, p. 469).

Si los actos tienen lugar durante un periodo razonable de tiempo y el Estado atacado logra demostrar que esos actos son organizados, coordinados o impulsados por la misma entidad, es entonces cuando se debería analizar la gravedad del acto terrorista. Como hemos señalado anteriormente, se deberá concluir que el conjunto de actos por sí solos no tienen la escala ni efectos suficientes, esto es, que revisten de una gravedad menor.

Una vez constatada su naturaleza como usos menores de la fuerza, se procederá a justificar por qué la concurrencia de esos atentados terroristas presenta la entidad suficiente para ser calificados como ataque armado. Aunque el ordenamiento jurídico no lo exige, convendría que los Estados explicitaran al Consejo de Seguridad, en las cartas con las que cumplen con el deber de informar de la activación de la prerrogativa del artículo 51 de la Carta, las características y efectos de los actos terroristas que interpretados conjuntamente tienen la dimensión de ataque armado. En caso de darse, cabe señalar que, jurídicamente, el ataque armado surgiría en el momento en el que el acto terrorista de la serie sea suficiente para determinar la existencia del ataque armado, pero la violación abarcaría todo el periodo desde el primero de los actos de la serie hasta que estos finalicen[41]. En cualquier caso, nos mostramos recelosos ante la posibilidad de que se produzcan una serie de actos terroristas sin la entidad suficiente para ser considerados ataques armados y que todos ellos estén organizados por una misma entidad.

Por lo tanto, si se quiere aplicar la doctrina de acumulación de actos, el Estado deberá demostrar que los actos que pretende vincular son organizados, coordinados o impulsados por una misma entidad y que, en conjunto, presentan la gravedad requerida como para poder afirmar que nos encontramos ante un ataque armado. Si se cumplieran estos dos extremos, sería posible aplicar la doctrina de acumulación de actos, calificando tales actos como ataque armado y, por lo tanto, de cumplirse el resto de los prerrequisitos y condiciones de esta institución, abrir la puerta a la activación del derecho a la legítima defensa. Sin embargo, como hemos planteado, cabe cuestionar el recurso a esta institución cuando existe tiempo material para que el Consejo de Seguridad decida adoptar las medidas necesarias conforme a lo establecido en el artículo 51 de la Carta. En los casos en los que no sea aplicable la doctrina de acumulación de actos, seguirá siendo posible implementar medidas de carácter policial para detenerlos hasta que el Consejo de Seguridad tome las medidas adecuadas.

VI. CONCLUSIONES

Hoy en día está ampliamente aceptado que algunos atentados terroristas pueden alcanzar la entidad de ataque armado y ser calificados como tales. Este extremo es una afección evidente al principio de prohibición de amenaza o uso de la fuerza en tanto en cuanto que se produce una reinterpretación del concepto de ataque armado que puede afectar a la excepción de dicha norma, esto es, al derecho a la legítima defensa.

No obstante, no todo acto terrorista recibe este trato jurídico. No solo porque preferentemente se recurran a medidas policiales y penales para su represión, sino porque la jurisprudencia de la CIJ ha dejado claro que para que un uso de la fuerza sea calificado como uso mayor de la fuerza debe tener cierta gravedad. En la medida en que es un análisis casuístico, es posible recurrir a la jurisprudencia de la Corte y la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, junto a otros elementos a los que nos hemos referido, como el modus operandi, para determinar la escala y efectos del acto.

En caso de que el acto terrorista no alcance el umbral del ataque armado, puede ser de aplicación la doctrina de acumulación de actos. Su utilización en el supuesto del terrorismo se presenta compleja por la propia naturaleza del terrorismo internacional, pero fundamentalmente por su encaje en el sistema de seguridad colectiva. En este sentido, aunque fuera lícito invocar la legítima defensa, cabe cuestionar su alegación si ha trascurrido el tiempo suficiente para que el Consejo de Seguridad decida adoptar las medidas necesarias; el uso de la institución junto con la doctrina de acumulación de actos puede comprometer el sistema de seguridad colectiva.

En todo caso, se debe tener presente que, aunque un acto terrorista pueda ser calificado como ataque armado, también debería atenderse al prerrequisito relativo a la vinculación estatal entre el actor no estatal y el Estado en el que se realizaría la acción. Incluso de darse ambos prerrequisitos, la posibilidad de invocar el derecho a la legítima defensa no implica que necesariamente haya que responder utilizando esta institución, ni que sea aconsejable hacerlo.

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